黨內法規對統一戰線工作的引領與規制

摘 要：黨內法規對統一戰線工作進行引領與規制既是依法治國和依規治黨的具體要求，也是新形勢下有序規范開展統一戰線工作的法治保障。黨內法規對統一戰線工作的引領與規制經歷了從黨內規范性文件到黨內法規的發展路徑?！吨袊伯a黨統一戰線工作條例（試行）》的制定，對統一戰線工作的法治引領具有十分重要的規范意義。黨內法規對統一戰線工作的引領與規制主要表現為確認功能、指引功能、協調功能、約束功能。發揮黨內法規對統一戰線工作的引領與規制作用，應當認識黨內法規對于統一戰線工作的重大意義，注重統一戰線黨內法規與黨內規范性文件、統一戰線黨內法規與國家法律法規之間的協調，完善統一戰線黨內法規的實施體系。

關鍵詞：黨內法規；統一戰線；統一戰線工作條例

中圖分類號：D613 文獻標識碼：A 文章編號：2096-3378（2017）01-0074-08

在我國，統一戰線法規體系總體上呈現出國家法律法規體系和黨內法規體系并存的“雙軌制”特點[1]。這是因為我國的統一戰線是中國共產黨領導的統一戰線。正如習近平在中央統戰工作會議上指出的：“做好新形勢下統戰工作，必須掌握規律、堅持原則、講究方法，最根本的是要堅持黨的領導，實行的政策、采取的措施都要有利于堅持和鞏固黨的領導地位和執政地位?！盵2]在全面依法治國的今天，通過黨內法規對統一戰線工作進行引領和規制，實現統一戰線工作的制度化、規范化和法治化，不僅是統一戰線工作自身的要求，也是統一戰線法規體系建設的中心任務之一。

一、黨內法規對統一戰線工作進行引領與規制的發展路徑

黨內法規和黨內規范性文件都是中國共產黨的機關實施領導、處理公務的具有特定效力和規范格式的文書。但是，兩者又是不同的，主要區別在于：（1）制定主體不同，黨內法規的制定主體是黨的中央組織以及中央紀委、中央各部門和省區市黨委，而黨內規范性文件的制定主體更為廣泛，既包括黨內法規的制定主體，還包括黨的其他組織；（2）名稱不同，黨內法規的名稱是特定的，分別是黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則，而黨內規范性文件的名稱一般為決議、決定、意見、通知等；（3）表述形式不同，黨內法規一般以條款形式表述，而黨內規范性文件一般不以條款形式表述；（4）審批方式不同，黨內法規一般采取審議批準的方式，而黨內規范性文件則沒有這一要求；（5）發布形式不同，黨內法規經批準后一般應當公開發布，而黨內規范性文件則沒有這一要求。新中國建立以來，中國共產黨對統一戰線工作的政策引領主要是以黨內規范性文件的形式進行，并經歷了一個從黨內規范性文件向黨內法規的發展路徑。這一路徑發展大體上經歷了四個階段。

（一）新中國建立初期

這一時期，隨著新中國的建立，人民民主統一戰線也發生了歷史性的變化。中國共產黨成為唯一的執政黨，統一戰線工作的任務也發生了變化。統一戰線的工作重點轉移到服務社會主義改造和建設上來。根據這一工作重點，中國共產黨制定和頒布了相應的黨內規范性文件，對統一戰線工作進行政策指導。一是有關統一戰線總體工作的。比如，1951年1月28日，中共中央發布的《關于進一步加強統一戰線工作的指示》明確提出了1951年的統戰工作任務；1956年3月31日，中共中央批準轉發了《關于1956年到1962年統一戰線工作的方針》等。二是有關統一戰線具體領域工作的。關于統一戰線組織問題的，有中共中央轉發的中央統戰部分別于1953年7月和1954年1月提出的《關于人民代表大會制實行后統一戰線組織問題的意見》和《關于縣、市以上地方各級人民代表大會制實行時安排民主人士和人民代表大會制實行后人民民主統一戰線組織問題的補充意見》等。關于民主黨派和工商聯工作的，有1950年8月13日中共中央發布的《關于各民主黨派黨員參加土地改革的指示》，1953年6月中共中央政治局會議討論通過的《關于利用、限制和改造資本主義工商業問題的意見》等。

這些黨內規范性文件對于明確統一戰線工作的方針政策、引領統一戰線工作的發展起到了重要的指導作用。但我們也應當看到，這些黨內規范性文件的政策性都很強，特別注重統一戰線的階段性工作。一旦形勢和政策發生變化，這些文件的規范性就會淡化甚至消失。正因為如此，1957年以后，由于“左”傾錯誤的影響，一些重要黨內規范性文件所確立的有關統一戰線的方針政策也發生了變化。

（二）改革開放以來

黨的十一屆三中全會從指導思想上進行了撥亂反正，統一戰線工作也隨之進入了一個新的歷史階段。新時期，愛國統一戰線得到鞏固和壯大，黨加強了對統一戰線工作的領導：以黨內規范性文件的形式規定了統一戰線的任務，確定了統一戰線的方針政策。1979年10月14日，中共中央批轉了《新的歷史時期統一戰線的方針任務》，明確提出要認真貫徹執行同民主黨派“長期共存、互相監督”的方針。1989年12月31日，中共中央頒布了《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》。這些重要的黨內規范性文件對于鞏固和發展新時期愛國統一戰線具有十分重要的意義。

（三）新世紀以來

新世紀以來，隨著社會結構的變化，統一戰線的工作重心也發生了變化。為了適應這種變化，保證統一戰線工作的穩步推進，根據不同時期的工作重點，中國共產黨制定了專門引領統一戰線工作的黨內規范性文件。

2005年2月18日，中共中央發布了《關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》。該意見著眼于進一步推進多黨合作和政治協商的制度化、規范化、程序化，提出了許多新的理論觀點和政策措施，成為新世紀新階段指導多黨合作事業發展的綱領性文件。

2006年2月8日，中共中央發布了《關于加強人民政協工作的意見》。該意見闡明了人民政協的性質、地位和作用，規定了新世紀新階段人民政協的歷史任務和工作原則，規范了人民政協履行職能的程序和機制，明確了搞好政協自身建設的任務，提出了加強和改善黨對人民政協領導的要求，成為新世紀新階段指導人民政協事業發展的綱領性文件。

2006年7月24日，中共中央發布了《關于鞏固和壯大新世紀新階段統一戰線的意見》。該意見明確指出要正確認識和把握新世紀新階段統一戰線的新發展新變化，要求切實做好新的社會階層人士統戰工作，要求加強黨外代表人士隊伍建設，強調加強和改善黨對統一戰線工作的領導，成為指導新世紀新階段統一戰線工作的綱領性文件。

2012年2月2日，中共中央發布了《關于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設的意見》。該意見以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，適應黨和國家事業發展、統一戰線鞏固壯大的新要求；結合黨外代表人士的新特點，對進一步加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設做出全面部署、提出明確要求，是指導新形勢下統一戰線事業發展的綱領性文件[3]。

這一時期黨內規范性文件對統一戰線工作的引領具體表現在：根據新形勢統一戰線工作重心的變化有針對性地制定相應的黨內規范性文件。這些黨內規范性文件更加注重制度建設，將黨的有關統一戰線政策上升到制度的層面，更加強調相關制度的程序性和可操作性，起到了更好的引領與規制作用。

（四）黨的十八大以來

黨的十八大以來，中國共產黨對統一戰線工作的引領與規制繼續注重發揮黨內規范性文件的作用，且更加強調黨內規范性文件的實施。2015年1月5日，中共中央發布了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》。為了配合《關于加強社會主義協商民主建設的意見》的貫徹落實，中共中央辦公廳印發了《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》和《關于加強政黨協商的實施意見》，對一些具體的程序性和操作性問題進行了規定。

同時，中國共產黨著手進行統一戰線黨內法規建設。黨的十八屆三中全會后不久，中共中央就發布了第一個有關黨內法規制定工作的規劃綱要，即《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》。它對統一戰線工作方面黨內法規的制定提出了具體的要求：“制定《中國共產黨統一戰線工作條例》，完善黨領導統一戰線工作的體制機制，更好地促進政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系的和諧?！盵4]根據這一要求，中共中央直接領導了《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》（以下簡稱《條例》）的起草、制定工作，并經中央政治局常委會、中央政治局會議審議通過，于2015年5月18日正式頒布實施?！稐l例》是統一戰線工作史上的第一部黨內法規，對各領域各方面的統一戰線工作做出了規范，為統一戰線事業的發展提供了重要的法治保障，對統一戰線工作具有十分重要的法治引領和規制意義。

二、黨內法規對統一戰線工作的引領與規制功能

黨內法規的功能是由黨內法規本質所決定的功效，是決定和影響行為的能力，是黨內法規發揮作用的前提和基礎，決定了黨內法規作用的范圍和方向。根據黨內法規的基本功能，黨內法規對統一戰線工作的引領與規制功能可以概括為確認、指引、協調、約束等。

（一）確認功能

法規范的基本功能就是對行為和事實的一種確認，黨內法規自然也不例外。就統一戰線黨內法規而言，其功能首先表現為對黨的統一戰線路線、方針和政策等根本性問題的一種確認?！稐l例》對統一戰線工作的確認功能主要體現在以下兩個方面。

1.對統一戰線工作總體要求的確認。（1）確認了統一戰線的基本內涵：“本條例所稱統一戰線，是指中國共產黨領導的、以工農聯盟為基礎的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業建設者、擁護社會主義愛國者、擁護祖國統一和致力于中華民族偉大復興愛國者的聯盟?！?/p>

（2）確認了統一戰線的性質：“統一戰線是中國共產黨凝聚人心、匯聚力量的政治優勢和戰略方針，是奪取革命、建設、改革事業勝利的重要法寶，是增強黨的階級基礎、擴大黨的群眾基礎、鞏固黨的執政地位的重要法寶，是全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化、實現中華民族偉大復興中國夢的重要法寶?！?/p>

（3）確認了統一戰線的指導思想和主要任務：“在中國共產黨領導下，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表重要思想、科學發展觀為指導，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅定不移走中國特色社會主義道路，緊緊圍繞全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局，高舉愛國主義、社會主義旗幟，堅持大團結大聯合的主題，堅持正確處理一致性和多樣性關系的方針，積極促進政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系和諧，鞏固和發展最廣泛的愛國統一戰線，為實現‘兩個一百年奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢服務，為維護社會和諧穩定、維護國家主權安全發展利益服務，為保持香港澳門長期繁榮穩定、實現祖國完全統一服務?！?/p>

（4）確認了統一戰線的工作范圍和對象：民主黨派成員；無黨派人士；黨外知識分子；少數民族人士；宗教界人士；非公有制經濟人士；新的社會階層人士；出國和歸國留學人員；香港同胞、澳門同胞；臺灣同胞及其在大陸的親屬；華僑、歸僑及僑眷；其他需要聯系和團結的人員?！稐l例》將統一戰線工作范圍由原來的15個方面調整為12個方面，并明確統一戰線工作對象為黨外人士，重點是其中的代表人士。

（5）確認了統一戰線工作組織及其職責：“中央和縣級以上地方黨委設置統戰部。統一戰線工作任務重的鄉（鎮、街道）黨組織應當明確專人負責統一戰線工作?！薄敖y一戰線工作任務重的中央和省市兩級黨委派出機構，統一戰線工作任務重的高等學校、科研院所黨委，應當設置統一戰線工作機構；統一戰線工作任務重的大型國有企業黨委應當明確機構和人員負責統一戰線工作?！薄坝嘘P人民團體應當明確相關機構負責統一戰線工作?！蓖瑫r，《條例》對中央和地方各級黨委開展統一戰線工作的主要職責以及各級統戰部的主要職責等也作了明確規定。

2.對統一戰線工作具體要求的確認?！稐l例》將統一戰線工作內容明確為民主黨派和無黨派人士工作、黨外知識分子工作、民族工作、宗教工作、非公有制經濟領域統一戰線工作、港澳臺海外統一戰線工作和黨外代表人士隊伍建設7個方面，并確認了相關工作的性質、任務和要求。以民主黨派工作為例：（1）確認民主黨派的性質：“民主黨派是接受中國共產黨領導、同中國共產黨通力合作的親密友黨，是中國特色社會主義參政黨?！保?）確認民主黨派的基本職能：“民主黨派的基本職能是參政議政、民主監督，參加中國共產黨領導的政治協商。無黨派人士可以參照民主黨派履行職能?！?

（二）指引功能

指引功能是指通過黨內法規的形式為統一戰線工作提供一個既定的行為模式，以規范統一戰線工作。這是黨內法規最為重要的一種規范功能。黨內法規的基本目的之一就是引導和規范黨組織如何開展活動。統一戰線工作是黨的一項重要工作，要通過黨內法規的形式得到指引?！稐l例》對統一戰線工作的指引功能主要體現在以下幾個方面。

1.工作形式。統一戰線黨內法規指引功能的基本要求就是引導和規范統一戰線工作形式，以便開展工作。因此，《條例》對各種工作形式一般都作了比較明確、具體的規定。例如，在確認民主黨派基本職能的基礎上，《條例》對民主黨派履行職能的形式進行了規定。關于政黨協商，《條例》第十二條就規定主要采取會議協商、約談協商、書面協商等形式；關于民主監督，《條例》第十四條規定了10種形式。

2.工作內容。明確統一戰線各領域的工作內容，也是統一戰線黨內法規指引功能的要求和體現。統一戰線不同領域的工作內容是不同的。黨內法規對統一戰線工作進行規范的一個重要目的就是明確各方面的工作，以便更好地推動和開展統戰工作。值得注意的是，這種對工作內容的指引功能更多地體現為一種引導。這是由統一戰線工作性質所決定的。例如，關于宗教工作，《條例》第二十二條明確要求：“支持和引導宗教界人士對宗教教義做出適應時代進步要求的闡釋。發揮宗教界人士和信教群眾在促進經濟社會發展中的積極作用?！?/p>

3.工作路徑。指引統一戰線工作開展的路徑，是對統一戰線相關領域工作進行規范的重要內容。統一戰線工作是紛繁復雜的，規范工作路徑是有序開展工作的前提條件。例如，《條例》第十七條對黨外知識分子工作的路徑作了指引和規范：“在黨委統一領導下，堅持充分尊重、廣泛聯系、加強團結、熱情幫助、積極引導的方針，建立由統戰部牽頭、黨政有關部門參加、社會有關團體參與的聯席會議制度，做好新的社會階層中的黨外知識分子工作?！?/p>

4.工作目標。工作目標指引也是統一戰線黨內法規指引功能的重要方面。統一戰線工作領域不同，工作目標自然也不同。工作目標明確是開展工作的必要條件。通過黨內法規對統一戰線工作目標進行指引，有利于保障工作的開展。比如，《條例》第十九條規定民族工作的根本要求：“堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路，堅持中國共產黨的領導，堅持中國特色社會主義道路，堅持維護祖國統一，堅持各民族一律平等，堅持和完善民族區域自治制度，堅持各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展，堅持打牢中華民族共同體的思想基礎，堅持依法治國，加強各民族交往交流交融，促進各民族和睦相處、和衷共濟、和諧發展，鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系，依靠各民族共同力量實現中華民族偉大復興?！边@就是對民族工作目標要求的指引。

（三）協調功能

統一戰線工作從總體上說就是協調執政黨與同盟者的關系，就是一種協調工作。這種協調工作具體體現在統一戰線黨內法規對黨委統戰部職能的規范方面。從《條例》的相關規定來看，統戰部的職責是了解情況、掌握政策、協調關系、安排人事、增進共識、加強團結。統戰部的協調功能主要體現在以下幾個方面。

1.協調工作。例如：統戰部負責聯系民主黨派，牽頭協調無黨派人士工作；協調政府有關部門的統一戰線工作；牽頭協調和監督檢查統一戰線工作等。

2.協調關系。例如：統戰部負責協調統一戰線各方面關系；調查研究黨外知識分子的情況，反映意見，協調關系；調查研究非公有制經濟人士的情況，協調關系，提出政策建議，團結、服務、引導、教育非公有制經濟人士，開展思想政治工作等。

3.協調落實。例如：統戰部組織協調統一戰線政策和法律法規的貫徹落實，檢查執行情況；調查研究民族、宗教工作的理論、方針、政策和法律法規，牽頭協調、檢查落實情況，做好重要工作和重大問題的處理，協調開展馬克思主義民族觀、宗教觀和相關理論、政策的宣傳教育。

（四）約束功能

黨內法規關于統一戰線工作的規范雖然從總體上來說以引領性、倡導性為主，但也不排除這些規范具有約束功能。這種約束功能體現在宏觀和微觀兩個層面。

就宏觀層面而言，這些引領性、倡導性規范本身就具有約束功能。當然，這種約束功能是一種“軟約束”或“柔性約束”，提出的要求本身就具有約束的效力。例如，《條例》第二十五條規定：“堅持和完善我國基本經濟制度，制定、宣傳、貫徹黨關于發展非公有制經濟的方針政策，推動形成有利于非公有制經濟發展的政策環境、法治環境、市場環境、社會環境?！?/p>

就微觀層面而言，《條例》對統一戰線工作所涉及的一些原則性問題明確作出行為規范層面的約束。這種約束是一種“硬約束”或“剛性約束”。就規范表達而言，其大致有以下幾種情形。

1.明確反對。比如，《條例》第二十條規定：“反對大民族主義主要是大漢族主義，反對狹隘民族主義。尊重少數民族風俗習慣，反對一切形式的民族歧視。依法處理涉及民族因素的矛盾和糾紛，同一切分裂祖國的行為作堅決斗爭，維護國家統一、民族團結和社會穩定?！?/p>

2.禁止防范。比如，《條例》第二十二條規定：“堅持政教分離，禁止以行政力量消滅或者發展宗教，禁止利用恐嚇、欺騙等手段傳播宗教，禁止利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度、制造民族矛盾、破壞祖國統一的活動……防范外國勢力干預和支配我國宗教團體和宗教事務。支持宗教界在獨立自主、平等友好、互相尊重的基礎上開展對外交往。防范和抵御境外勢力利用宗教進行滲透?！?/p>

3.約束行為。比如，《條例》第二十三條規定：“共產黨員應當團結信教群眾，但不得信仰宗教?！?/p>

三、發揮黨內法規對統一戰線工作引領與規制作用應把握的關鍵點

（一）認識黨內法規對統一戰線工作引領與規制的意義

黨內法規對統一戰線工作進行引領與規制，是中國共產黨依法執政的要求，也是推進統一戰線工作法治化的要求。由于統一戰線工作具有很強的政策性，在過去很長一段時間內，中國共產黨主要通過黨內規范性文件對其進行引領與規制，更加注重統一戰線政策的靈活性與適應性。但是，這種做法存在一些不足。一是體系性不夠。黨內規范性文件的針對性強，主要針對某一方面的具體工作。而統一戰線工作是一項系統性工作，即便是相關政策的確定，也應當有自身的系統性和規范體系。二是規范性不夠。黨內規范性文件更多是提出針對具體工作的要求。統一戰線工作重在落實，而政策的落實需要具體規范的保障。三是穩定性不夠。黨內規范性文件的時效性比較強，一般主要針對特定時間或特定情況。而統一戰線工作是一項長期的工作，既有階段性的任務，更有長期性的工作目標和工作部署。這本身就對政策規范的穩定性提出了更高的要求。運用黨內法規對統一戰線工作進行引領與規制，可以彌補黨內規范性文件的不足，把一些重要的政策規范以黨內法規的形式、法規條文的方式固定下來，消除隨意性、不確定性因素，增強政策規范的穩定性、適應性，保證統一戰線工作的有序、規范開展。

（二）注重統一戰線黨內法規與黨內規范性文件的協調

運用黨內法規對統一戰線工作進行引領與規制，并不是要否定黨內規范性文件的作用，而是同時注重并發揮好黨內規范性文件的作用。這就要求協調好統一戰線工作中黨內法規與黨內規范性文件的關系。黨內法規可以彌補黨內規范性文件的不足，但黨內法規功能與作用的發揮需要黨內規范性文件加以補充。從這個意義上說，黨內規范性文件對黨內法規的補充作用主要體現在以下幾方面。

1.引導性。黨內規范性文件的政策性較強，缺乏應有的穩定性，而黨內法規穩定性較強。統一戰線工作本身是政策性很強的工作，既要適應政策的需要，又要保證相對的穩定性。這就需要協調好黨內法規與黨內規范性文件的關系。通過黨內法規的形式，將統一戰線工作中原則性、程序性的內容確立下來，保證基本工作的規范開展。同時，通過黨內規范性文件的形式，對特定時期、特定內容的工作在黨內法規規范的基礎上進行必要的政策引導和協調，以保障相關政策的貫徹落實。

2.解釋性。黨內法規是一些原則性的規定。在具體工作中，相關條文和規定需要得到權威性的解釋。在目前的情況下，黨內規范性文件就承擔了解釋的功能。例如，《條例》第十二條對政黨協商的內容、形式等作了原則性的規定。中共中央辦公廳印發的《關于加強政黨協商的實施意見》以黨內規范性文件的形式，對政黨協商的概念、內容、形式、程序以及保障機制等作了詳細的解釋性規定。

3.適用性。如前所述，黨內法規的規定相對而言比較原則，主要強調程序性與規范性。但其在具體適用過程中會碰到許多具體問題，這就需要通過黨內規范性文件的形式進行補充和說明，以保證在具體工作中的適用。從這個意義上說，引導性和解釋性本身是適用性的具體要求和體現。

（三）注重統一戰線黨內法規與國家法律法規之間的協調

統一戰線工作既涉及黨內政策，也涉及國家法律。黨內法規對統一戰線工作進行引領與規制，主要是基于把統一戰線工作作為黨內事務的邏輯。但是，統一戰線工作的具體內容涉及國家民主政治及政治制度、公民權利等相關方面的內容。這些內容根據《憲法》所確立的原則，由相關法律法規進行調整。因此，黨內法規同國家法律對統一戰線領域進行調整在內容和范圍上會有重疊，但兩者性質不同。黨內法規的政策性更強，國家法律法規的制度性要求更高。黨內法規所確立的相關政策對未來相關法律法規的制定具有指引功能。一旦法律法規制定之后，對相關關系的調整和相關問題的處理就應當嚴格按照法律法規進行，不能用黨內法規代替國家法律法規。在這個問題上，應當切實協調并處理好統一戰線黨內法規與國家法律法規之間的關系。

（四）完善統一戰線黨內法規的實施體系

1.構成體系。從黨內法規實施的具體構成來看，它由以下幾個環節構成。一是黨內法規的執行。黨內法規的執行是黨內法規實施的首要環節。黨內法規要得到切實有效的貫徹實施，首先要有一套健全和完善的執行體制和機制，包括執行的機構或者部門、執行的手段和措施等。二是黨內法規的遵守。黨內法規的遵守是指各級黨組織和全體黨員嚴格依照黨內法規的規定從事各種行為。黨內法規的遵守既是黨內法規實施的基本要求，也是黨內法規實施的基本方式。只有嚴格遵守黨內法規的各項規定，才能保證黨內法規切實得到有效的貫徹實施。三是黨內法規的適用。黨內法規的適用是黨內法規實施的重要形式和渠道。它是指黨的組織機構根據黨內法規的規定，在具體活動中貫徹、執行黨內法規的行為及具體要求。黨內法規的適用是黨內法規實施的一個基本方面，黨內法規的實施就是主要通過黨內法規的適用來體現的。四是黨內法規的備案審查。黨內法規的審查是保障黨內法規實施的重要環節，也是從嚴治黨、依規治黨的重要方面，是依法執政的具體體現[5]。統一戰線黨內法規的實施首先應當從構成體系層面加以規劃，明確各個環節的具體要求。這是完善統一戰線黨內法規實施體系的宏觀層面要求。

2.規范體系。為了保證黨內法規得到切實有效的貫徹和實施，《條例》規定了明確的規范體系。就統一戰線黨內法規而言，其規范體系包括三個層級。一是中央黨內法規，由黨的中央組織制定?！稐l例》就屬于中央黨內法規。二是中央統戰部制定的黨內法規，在效力上低于中央黨內法規，但高于地方黨內法規。目前，這方面黨內法規的制定工作應當根據《條例》的要求有序開展。三是地方黨內法規，即由省、自治區和直轄市黨委制定的黨內法規。制定這方面的黨內法規是完善統一戰線黨內法規規范體系的一項重要工作，也是完善統一戰線黨內法規實施體系的中觀層面要求。

3.落實體系。統一戰線黨內法規的實施重在落實。完善統一戰線黨內法規的落實體系，主要從執行體系、監督體系和保障體系三個方面入手。就執行體系而言，基本目標就是要將《條例》規定的內容落實到位。要做到這一點，除了健全和完善相關規定之外，還要制定相應的配套措施。就監督體系而言，基本目標就是保證《條例》規定的內容得到切實執行。就保障體系而言，要建立健全統一戰線黨內法規有效實施所需要的備案和審查機制，以增強統一戰線黨內法規制定的科學性和可行性，增強統一戰線黨內法規的執行力，保證統一戰線黨內法規得到切實有效的貫徹實施。這是完善統一戰線黨內法規實施體系的微觀層面要求。

四、結 語

黨內法規對統一戰線工作進行引領與規制是依法治國和依規治黨的具體要求，也是新形勢下有序規范開展統一戰線工作的法治保障?！稐l例》的制定只是一個開始，如何根據《條例》所確立的原則、精神來健全和完善統一戰線黨內法規體系，充分發揮黨內法規對統一戰線工作的引領與規制作用，不僅是一個理論問題，更是一個實踐問題。

參考文獻：

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責任編輯：林華山