完善行政事業單位內部控制的思考

徐伶俐

摘要：《行政事業單位內部控制規范（試行）》頒布實施4年以來，內部控制取得一定成效。但目前部分單位在內部控制上依然存在偏見誤解，風險防范意識薄弱等問題，本文通過分析其存在的問題，結合《規范》，提出了進一步完善內控體系的建議。

關鍵詞：行政事業單位；內部控制；內控責任；風險策略

2014年1月1日起正式實施的《行政事業單位內部控制規范（試行）》，第一次對建立和實施行政事業單位內部控制進行了全面、系統的規定，《規范》實施四年以來，結合財政部門的各項要求，行政事業單位的制度建設，風險防控等方面都有所增強，但部分單位在內部控制建設還存在諸多問題。因此，結合《規范》的要求，分析行政事業單位當前內控存在的問題，進一步提高內控管理的方法，完善內部管理水平具有重要的意義。

一、目前行政事業單位內部控制存在的問題

（一）內部管理重視不夠，風險防范意識薄弱

近年來，行政事業單位財務管理水平和經濟活動的合規合法總體上不斷提升，但不少領導對單位經濟活動的管理現狀不清楚，沒有綜合考慮內外部環境、自身的經濟活動特點，認為自身沒有貪污、挪用資金情況，故不存在風險，設計內控制度就是對自身的約束，對同志的不信任；有的單位內部管理制度和制衡機制缺失、關鍵崗位職責不清，內部經濟活動管理存在漏洞和隱患；有的單位內控制度流于形式，實質上并未有效執行；有的單位簡單認為財務核算制度就是內控制度，只要財務核算健全了，內控制度也就完善了。

（二）預算編制不科學，預算執行力有待加強

預算是根據單位內部各項工作任務對經濟活動進行合理計劃，從而實現經濟資源對業務活動的支撐和管理。預算編制要求科學化，精細化，很多單位預算編制及項目實施分別由財務部門和業務部門完成，各部門之間未及時溝通、協調，預算編制流于形式或由財務部門“閉門造車”，導致預算編制較為粗糙，不科學，不合理，計劃性不強。在具體項目實施的過程中，需要實施的項目沒有資金，有預算的項目又不能較好的完成；擠占、挪用專項資金的現象時有發生，項目支出進度與預算支出不匹配，平常節約用錢，年底突擊花錢，預算支出缺乏統籌規劃。

（三）財務管理弱化，內部監督缺位

當前一些單位財務管理工作薄弱，機構設置不健全，崗位設置不合理，在一些基層和中小學校出現會計、出納由一人擔任，或由無會計證的人員上崗從事財務工作的情況。有的基層領導缺乏相關的財務知識，內部審批過于簡單或流于形式，業務審核、審批隨意性大。有的領導直接管物管錢，內部缺乏基本的控制和監督，給資金、資產安全埋下隱患。部分單位財務人員通過隨意編制項目支出明細表，隨意填制轉賬支票、現金支票等方式提取現金和轉賬，部分領導干部通過編造各種單據挪用公款、套取教學科研經費，這些本應稍加完善內控就能避免的各類經濟案件的就這樣發生了。

（四）固定資產監督缺失，導致國有資產流失

在實施政府集中采購固定資產后，采購流程、采購數量、采購金額等得到有效控制，但在固定資產使用、管理、處置中仍存在很多漏洞和控制缺位，原因是部分單位購置固定資產前未論證其有效性和適用性，認為只要有資金就購買；部分單位只重視貨幣資產的管理，忽視實物資產的管理，實物資產管理責任未落實到人，很多單位未設立固定資產定期盤點和清查制度，固定資產卡片和明細賬不相符，從而導致固定資產重復購置、部分固定資產閑置或丟失的現象發生。在固定資產處置時，未按照有關部門的規定執行報廢，造成資產處置行為不合法、不合規或者存在舞弊的風險。如涉密固定資產未按保密部門和財政部門的要求進行處置，涉及價值較高的固定資產未按相關程序報廢，存在固定資產流失的可能性，部分單位走極端，十幾年、二十幾年未對任何固定資產進行報廢，致使固定資產大量賬實不符。

二、加強行政事業單位內部控制體系的方法

（一）增強意識、強化責任

《行政事業單位內部控制規范（試行）》第六條規定：“單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責?！边@一規定就是要促使單位領導意識到建立內部控制的必要性，只有建立健全內部控制制度，才能明確各職能部門的風險和職責，只有領導充分認識到內部控制的重要性，才能促使各職能部門對相關制度的落實，只有領導帶頭以身作則，才能有效地執行各項制度，只有不斷加強內控的培訓和學習，才能提高單位內部人員風險意識和責任意識。

（二）建立機制，確保執行

行政事業單位應當根據經濟活動的決策、執行、監督三權相互分立的原則，明確崗位職責，理順業務流程。在單位內部，按“不相容活動相分離”原則進行科學的崗位設置，具體表現為授權審批、業務經辦和審核監督三個方面。各個崗位有執行、有監督、相互制衡，從而降低了差錯和腐敗的可能性；單位應當建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制。重大決策由部門起草并征求基層意見，由專家組對方案的可行性進行研究分析，最后領導班子匯集意見后再集體決定，單位領導班子集體決定應當堅持民主集中原則，防范“一言堂”、“一支筆”造成的決策風險和腐敗風險；要建立健全關鍵崗位責任制，關鍵崗位要職責清晰，責任明確，要實行定期輪崗制度，不具備輪崗條件的單位，要加強培訓學習，提高關鍵崗位人員的政治思想意識和業務能力，同時加強監督，確保關鍵崗位無漏洞。

（三）識別風險，制定策略

現階段，我國行政事業單位經濟活動的主要風險包括：單位經濟活動不合法或不合規的風險；國有資產流失、資源使用效益低下的風險、財務信息不真實、不完整的風險；發生舞弊或腐敗現象的風險以及其他風險。具體表現為：有違規收費、私設“小金庫”、違法違規支出、使用虛假發票套取資金，盲目舉債、簽訂無效合同、違約與糾紛、盲目采購、資產流失、損失浪費、盲目投資、違規建設、暗箱操作、收受賄賂、串通舞弊等。

為了有效防范各種風險的發生，除識別單位層面的風險，還要抓好以下的具體工作：一是明確歸口管理，責任到人。根據單位的實際情況，按照權責對等的原則對有關經濟活動實現統一管理，具體工作落實到人。二是加強財務管理，財務部門要遵守財經紀律，要建立健全本單位財務管理制度，合理設置會計崗位，提高單位會計人員的職業道德，規范會計基礎工作，經費支出要嚴格執行國家和地方有關政策和單位的各項規定，報賬手續要完備，要根據單位實際合理編制預決算，嚴格執行批準的預算，確保財務信息真實完整。三是加強資產管理，尤其是固定資產管理，要完善固定資產管理制度，要由專人負責管理，要對固定資產購進、使用、報廢等情況準確掌握，資產管理部門要定期或不定期對資產進行抽查、盤點，固定資產要賬卡相符、賬實相符，要確保資產安全完整。四是加強合同和項目管理，業務部門要對訂立合同和項目事前、事中、事后全面監督，時時掌握項目和合同實施情況，付款進度要與實際進度相符，要加強對項目的驗收，確保項目和合同的有效執行。五是加強政府采購管理，要嚴格執行政府采購相關法律法規，制定單位內部有關采購的管理制度，加強對采購活動和采購項目驗收的管理，加強對政府采購項目安全保密管理。六是部門之間加強合作，信息互通，相互監督、相互配合，形成合力，提高效率。七是加強信息化建設和信息公開，將經濟活動和內控流程嵌入單位信息系統，有利于減少或消除人為操縱因素，有利于內控制度的執行和監督，有利于保護信息安全；加大在單位內部公開信息的力度，有利于達到加強內部監督的目的。

（四）完善監督，有序推進

單位應當建立健全內部監督制度，明確各相關部門或崗位在內部監督中的職責權限，為了保證內部監督檢查的客觀性和公正性。監督和執行、實施相對獨立。監督檢查要貫穿于業務的事前、事中、事后三個階段，在業務發生前要對此項業務進行評價，分析業務在執行過程中需要的成本，存在的風險。業務發生過程中，，將實際情況和預計進行比較，是否在計劃的范圍之內完成，是否出現一些異常情況。在業務完成階段，對整個事項進行分析、評價、總結，從中提煉出監督檢查發揮的作用。

相信行政事業單位的內部控制在領導和全體人員的參與下，齊抓共管，提高風險意識，瞄準薄弱環節，完善制度建設，部門之間相互溝通，相互制衡，行政事業單位管理效率，防范風險能力一定能有大的提升。

參考文獻：

[1]財政部.行政事業單位內部控制規范（試行）[S].2012.

[2]財政部行政事業單位內部控制規范講座[M].經濟科學出版社，2013.

[3]行政事業單位推進《內部控制規范》現實路徑選擇[J].會計之友，2014（9）.

（作者單位：大理州財貿學校）