村鎮銀行綜合業務發展與扶持政策研究

一、調研背景

自2007年以來，村鎮銀行經過近10年的發展，已經成為服務“三農”和小微企業的中堅力量之一。然而，當前經濟下行的壓力持續增加，利率市場化的進一步推進，民營資本和其他涉農金融機構對農村金融市場的投入加大，相關財政稅收優惠政策的即將到期，金融監管部門對主發起銀行管理模式進行新的規劃，2016年第一季度村鎮銀行存款余額減少而貸款余額增加，村鎮銀行的社會公信力有待提高，這些因素都在影響著村鎮銀行當前及未來的經營管理和業務發展。

為此，中國縣鎮經濟交流促進會、中國村鎮銀行發展論壇組委會聯合了中國人民銀行金融研究所、中國社會科學院農村發展研究所的專家學者、部分商業銀行的領導專家共同成立了“全國村鎮銀行綜合業務發展情況課題研究小組”，旨在全面了解我國村鎮銀行的整體業務發展水平，梳理村鎮銀行經營管理和發展中面臨的問題，呼吁國家相關政策對農村金融市場和村鎮銀行進行精準支持。同時，鼓勵村鎮銀行堅持正確的經營管理理念，真正做到服務“三農”、服務小微，促進村鎮銀行、農村金融和普惠金融的進一步發展。

二、村鎮銀行發展概況

（一）村鎮銀行的發展規模與分布

1.村鎮銀行及其網點數量。到2015年底全國村鎮銀行總計1377家，較上年末增加11.7%，其中開業1311家，籌建66家。截至2016年6月末，全國共組建村鎮銀行1412家，其中開業1371家，籌建41家。村鎮銀行已覆蓋全國31個省份的1256個縣（市、旗），縣域覆蓋面67.2%，較年初提高了1.3個百分點。湖北、遼寧、江蘇、吉林、海南、重慶、寧波、青島、上海、天津等10省市已實現縣域全覆蓋，山東、安徽、浙江省縣域覆蓋率已超過90%。在村鎮銀行網點數量方面，本次調研中對此提供有效信息的98家村鎮銀行中，只有1家網點的有28家，占28.57%；2家網點的有33家，占33.67%；3家網點的有18家，占18.37%；4家網點的有7家，占7.14%；5家（含）以上的有11家，占11.22%?？梢?，村鎮銀行的網點數量較少。

2.地區分布。整體來看，按照東中西部的劃分，村鎮銀行分布較為均衡。截至2016年2月，在全國已開業的1328家村鎮銀行中，東部成立481家，中部成立482家，西部365家。全部村鎮銀行中，設在國家級貧困縣的有193家，占14.53%?？梢?，大多數村鎮銀行分布在中西部地區，與國家政策相適應，但是設立在貧困地區的占比較低。

3.主發起行類型情況。截至2016年2月，全國共有279家銀行類金融機構發起設立了村鎮銀行，其中農村商業銀行（含農村合作銀行）占半壁江山，城市商業銀行占三分之一，農村信用社占十分之一，其余機構總和不到10%?？傮w上，城商行和農商（合）行發起設立村鎮銀行最積極，這與它們意圖利用此方法擴展可開展業務的地域范圍有關。

4.資產規模。2015年末村鎮銀行資產規模首次破萬億，全國有306家村鎮銀行資產規模在10億元以上，其中91家超過20億元，13家超過50億元。截至2016年3月末，全國村鎮銀行資產總額10061億元，較2015年末增加46億元。據此推測，全年增速不到2%，遠低于2008年近14倍和2009年近10倍的增速。 2015年底，在銀行業金融機構資產總額當中，城商行總資產占比為11.7%，農商行占比為7.8%，村鎮銀行占比不到1%?？梢?，村鎮銀行資產規模不管是絕對量還是增量，在銀行業金融機構中都是非常小的。

（二）村鎮銀行產權與治理結構

1.股權結構。在參加本次調研的98家村鎮銀行中，注冊資本最高額為3億元，有1家；最低額為300萬元，有1家；平均每家的注冊資本為7717.80萬元；眾數為5000萬元，共有51家，占52.04%。從股權結構來看，主發起行絕對控股的有62家，占63.27%。其中股份占比為100%的有1家，占比為51%的有50家；占比最低的為20%，有7家。各家主發起行股份的平均占比為47.51%?？梢?，大多數主發起行在村鎮銀行中處于絕對控股地位。

2.治理結構。首先是主發起行層面。一些發起村鎮銀行較多的銀行成立了專門的村鎮銀行管理部門。有些主發起行還在所設村鎮銀行相對集中的地區設立了村鎮銀行管理分部及其下轄的業務條線，通過村鎮銀行董事會平臺近距離對村鎮銀行提供業務或風險等方面的指導和管理。其次是村鎮銀行層面。村鎮銀行采用有限責任公司或股份有限公司兩種形式。村鎮銀行的管理體制基本上都是董事會領導下的行長負責制。盡管許多村鎮銀行可以作為獨立的公司法人自主決策，自我發展，但是，仍有一些村鎮銀行的決策和業務執行在很大程度上受制于主發起行，處于分支行的地位。

（三）市場定位與經營策略

1.宗旨與市場定位。從調研的情況看，各家村鎮銀行都了解國家關于村鎮銀行政策的目的與對村鎮銀行的基本市場定位。幾乎所有村鎮銀行都表示以踐行普惠金融政策、“支農”、“支小”為機構宗旨和目標，將自身的市場定位于服務于當地（注冊地）的農村、農業、農民、小微企業、個體工商戶和社區百姓，根據“小額、分散”的原則，以及目標客戶的特點開發相應的產品，與其他銀行機構進行差異化競爭。在調研中也發現個別村鎮銀行盡管在名義上也“支農、支小”，但是其貸款卻并未如此。

2.品牌營銷策略。村鎮銀行成立時間短，規模小，社會認知度和信任度低，這是村鎮銀行面臨的共同問題。所以，各家村鎮銀行都將加大品牌宣傳力度，提升社會形象，作為一項重要的市場競爭策略。

（四）村鎮銀行內部管理——風險管理和人力資源管理

村鎮銀行的風險管理系統與主發起行密不可分，大都是在主發起行的指導，甚至是直接參與和幫助下建立起來的。村鎮銀行的人力資源開發也基本上都是依托主發起行開展的。

（五）網絡信息技術的應用

1.依托主發起行開發信息化管理系統。信息通訊技術的應用越來越多地改變了現代金融的運營模式，創造了各種方便快捷的服務手段，如網上銀行、手機銀行、微信銀行、自助設備等自助服務系統，以及各種業務與綜合管理系統。但是，網絡信息技術應用不僅需要大量的專業人才，而且需要巨大的資金投入。以村鎮銀行的資金規模、盈利能力和人力資源，不但難以建立起基于網絡的信息化管理系統，即使勉強建立起來，其適用性、兼容性、擴展性等等各方面都難以滿足業務發展和市場競爭的需要，而且缺乏規模經濟效應。因此，目前幾乎所有村鎮銀行都是依靠主發起行開發和建設信息化管理系統。

2.信息化管理系統的作用與問題。主發起行為村鎮銀行開發的電子管理系統的作用表現在三個方面。首先，電子管理系統為村鎮銀行利用現代信息和互聯網技術，提高管理質量和效率，大幅提升客戶體驗，開拓業務，增強競爭力，提供了基礎條件。其次，依托主發起行的技術平臺而開發的系統實現了主發起行對村鎮銀行的遠程高效管理，對規范村鎮銀行操作，提高資產質量，預防和監控風險提供了可能。第三，為村鎮銀行減少了大量的開發與運維費用。

但是，由主發起行主導建立的電子信息化管理系統也顯現出諸多問題。首先，上述系統的運行需要依靠主發起行或其他外部受托方，有村鎮銀行反映主發起行或其他外部受托方對村鎮銀行的創新性需求反應速度較慢，村鎮銀行系統客戶體驗和完善性與成熟的商業銀行無法比擬。其次，在解決了開發的資金和技術難題的同時，村鎮銀行也更加失去了自主性。第三，開發的管理系統不夠系統、完善，隨著村鎮銀行支行網點的持續增加和業務發展的需要，村鎮銀行還將面臨網絡及設備安全管理、新業務系統和管理系統更新、升級等現實問題。第四，一些村鎮銀行由于大小額、超級網銀等支付結算資格不全，無法直接接入人民銀行大小額支付系統，而業內無成熟全面代理接入解決方案。第五，一些主發起行是城商行或農商行，其本身的研發能力有限，限制了其為村鎮銀行提供科技服務的能力。

三、村鎮銀行的經營管理績效

（一）財務績效

1.經營效率

（1）成本收入率。在成本收入率方面，在本次調研中提供了這一數據的97家村鎮銀行中，最小值為22%，最大值為206%，平均值為60%；低于平均值的有64家，占65.98%；高于平均值的有33家，占34.02%，其中等于或高于100%的有5家，占97家的5.15%?？梢?，大多數村鎮銀行都能夠實現了自負盈虧。

（2）員工管理效率。在員工管理效率方面，從上述97家村鎮銀行反饋的數據來看， 2014年平均每位員工管理的貸款余額分別為793.89萬元，2015年為995.36萬元，增長了25.38%。員工管理效率較低的村鎮銀行大多是成立時間較晚。隨著經營時間的延長和信貸規模的增長，村鎮銀行的經營管理效率普遍快速提高，但也有少數村鎮銀行的管理效率在2015年下降了。

2.貸款質量。根據銀監會公布的數據，隨著規模日漸壯大和風控能力的提高，村鎮銀行的風險得到了較好控制，主要監管指標表現高于商業銀行。截至2015年末，全國村鎮銀行加權平均資本充足率21.7%，遠高于商業銀行的13.45%；撥備覆蓋率254.9%，高于商業銀行的181.18%；撥貸比3.7%；流動性比例77.1%；不良貸款余額84.7億元，不良貸款率1.44%，均低于農商行、國有大銀行、股份制銀行以及銀行業金融機構的平均水平。2015年不良貸款持續增加，全年增加近一倍，達43.3億元。2016年第一季度不良貸款率較上年末再升高1.9個百分點至1.63%，撥備覆蓋率降至231.1%，全國42家村鎮銀行不良率達到10%以上?？梢?，總體上村鎮銀行的信貸風險狀況不容樂觀。

3.盈利能力?？傮w看，目前村鎮銀行盈利能力有待提高。2014年前村鎮銀行盈利能力確實在不斷改善，盈利面已經接近90%，資產利潤率和資本利潤率也逐漸提高。但2015年較2014年資產利潤率和資本利潤率分別下降0.2和0.7個百分點。進入2016年，盈利仍在繼續下滑，截至2016年第一季度，全國村鎮銀行資產利潤率和資本利潤率分別為1.11%和8.32%，均低于商業銀行1.19%和15.96%的平均水平。2015年存貸利差較上一年下降了0.5個百分點，再加上資產質量下降，村鎮銀行盈利指標下滑，全國254家村鎮銀行經營虧損，虧損面接近20%，其中31家機構凈虧損在1000萬元以上，開業三年以上的110家機構凈虧損合計達到8.5億元。

（二）社會績效

1.覆蓋廣度。從參與本次調研的村鎮銀行的業務規模變化可以看到，村鎮銀行服務的客戶數量快速增加，覆蓋廣度快速拓展。在提供了客戶數量的93家村鎮銀行中，2014年平均每家有客戶1017.35戶，2015年上升到1479.81戶，增長了45.46%。村鎮銀行起到了填補農村金融空白，增加農村金融供給的作用。

2.覆蓋深度。覆蓋深度可以客戶構成和戶均貸款余額兩個指標來衡量。村鎮銀行的客戶構成中主要是以中小微企業與農戶數量的占比來衡量。關于小微企業和農戶數量占比，本次調研中提供此項數據的91家村鎮銀行中，平均每家的農戶和小微企業客戶合計占比為91.58%，其中占比為100%的有28家，占這91家的30.77%；平均每家的農戶與小微企業貸款余額合計在各項貸款余額的占比為90.63%?？梢?，村鎮銀行的服務對象基本上都是農戶與小微企業，與政策目標是基本一致的。

在戶均貸款余額方面，本次調研的村鎮銀行之間差距較大。2015年戶均貸款余額最高的為253.29萬元，最低的為7.58萬元，平均65.47萬元。如果剔除戶均100萬元以上的19家，則其余74家村鎮銀行平均每家的戶均貸款余額為36.24萬元。盡管村鎮銀行的農戶與小微企業客戶占比非常高，但是，其戶均貸款余額較高，有理由認為其客戶對象主要是農戶和小微企業中的所謂優質客戶，其覆蓋深度有待加深。

3.關于戶均貸款余額與信貸風險和盈利能力的分析

本次調研發現，有些村鎮銀行之所以戶均貸款額度較大，一是因為希望尋找優質客戶，降低信貸風險，二是希望盡快盈利，并保持較高水平。信貸業務的盈利狀況既取決于單筆貸款額度，也取決于成本和風險損失狀況。因此，更大的貸款額度并不意味著就能更加盈利。

本次調研中，把上述93家村鎮銀行的戶均貸款余額按升序排列，可以看到，隨著戶均貸款余額的上升，成本收入率呈下降趨勢，但是，不良率呈上升趨勢，結果是資本利潤率總體呈下降趨勢?？梢?，總體上更大的戶均貸款余額并沒有帶來更高的收益，反而降低了。戶均貸款余額較大的村鎮銀行反映其貸款不良率較高，而真正做“小額、分散”的村鎮銀行則反映其資產狀況良好。這與上述分析結果相吻合。因此，村鎮銀行的股東和經營者有必要改變觀念，真正向“小額、分散”的方向努力。

四、有關政策的執行和落實情況

（一）主發起行制度

關于主發起行制度，本次調研發現，主發起行制度對實現政策目標，防范經營和社會風險，促進村鎮銀行健康快速發展起到了積極作用，但同時也存在一些不利于村鎮銀行獨立健康發展問題。

1.積極作用

首先，多數村鎮銀行在主發起行的指導下制定經營戰略，將“支農”、“支小”作為市場基本定位，進行差異化競爭，有效地增加了農村金融市場供給，為“三農”事業發展起到了很好的促進作用，尤其是一些建立在貧困地區的村鎮銀行，對當地的扶貧脫貧事業做了積極貢獻。

其次，發起行對村鎮銀行承擔了風險兜底作用，對潛在的經營和社會風險起到了很好的預防和化解作用，維護了良好的金融秩序，也為村鎮銀行的發展創造了相對寬松的外部環境。

第三，發起行對村鎮銀行在業務發展、風險管控、流動性救助、科技系統支撐、人才培養等各方面進行全方位的服務和支持，實現集約化管理、專業化服務的模式，有利于村鎮銀行的穩健發展。村鎮銀行利用發起行成熟的專業管理人才和經驗技術、品牌效應，可以幫助村鎮銀行在成立、成長階段走得更加合規、更加穩健。

第四，隨著村鎮銀行經營管理水平的提高，村鎮銀行可借鑒發起行的產品優勢及平臺優勢，逐步代理發起行一些產品或承接發起行平臺的線下業務，進而促使發起行和村鎮銀行協調發展，達到雙贏。

2.存在的問題

首先，有的發起行以大股東身份或以實施并表為由將村鎮銀行作為分支機構直接進行管理，委派董監事會和高層管理人員，直接干預村鎮銀行經營目標制定、貸款審批、員工招聘等日常經營管理活動，影響了村鎮銀行作為獨立法人機構的地位。

其次，部分村鎮銀行的主發起行與其他股東之間的矛盾較大，影響到村鎮銀行的市場定位和策略，高級管理人員不穩定，影響了村鎮銀行的正常經營。

第三，部分村鎮銀行缺乏獨立和主動的發展意識，在業務運營和管理上過度依賴發起行，容易變成發起行的分支機構，有違村鎮銀行獨立運營初衷，且難以培養起村鎮銀行自我可持續發展的能力。

第四，村鎮銀行依托于主發起行的科技支撐，雖然減少了大量的開發與運維費用，但是，主發起行對系統的自主性和創新性需求反應速度較慢，難以及時滿足村鎮銀行業務創新需要，而且，隨著村鎮銀行支行網點的持續增加和業務發展的需要，村鎮銀行還將面臨網絡及設備安全管理、管理系統更新和升級等現實問題。

（二）貨幣政策

1.支農再貸款

支農支小再貸款在一定程度上緩解了村鎮銀行的資金壓力。參與本次調研的村鎮銀行中在2015年有47家村鎮銀行使用了支農再貸款，共222272萬元，平均每家使用金額為4729.19萬元。支農再貸款為村鎮銀行涉農貸款的發放起到了積極的促進作用，進一步緩解了當地農民和小微企業貸款難的問題。

但是，村鎮銀行普遍反映支農再貸款政策存在一些問題，不愿意使用支農再貸款。在提供本項數據的47家村鎮銀行中，2015年平均每家使用的支農再貸款金額比2014年減少了約600萬元。支農再貸款政策的主要問題包括以下幾個方面：

一是支農再貸款貸款期限上，實踐中客戶的資金周轉周期很難與再貸款周期完全相符，在規定期限內完成全部資金的發放和回收存在一定困難。

二是村鎮銀行資產規模小，使用支農再貸款額度受到限制，辦理手續較為繁瑣，每年申請，效率較低。

三是部分村鎮銀行認為支農再貸款利率上浮幅度被限定得比較低，不得高于人行借款利率的3個百分點，且不得用于存放同業等，致使盈利水平相對較低。

四是村鎮銀行申請使用支農再貸款需要提供有效的抵押物或擔保物，而村鎮銀行自身實力有限，無法提供有效的擔保物；在有些地區可以由發起行提供擔保，同時逐級報備，增加了發起行的負擔。

個別村鎮銀行的存貸比低于50%，或者不良貸款較多，不符合支農再貸款的要求，從而從未使用過支小再貸款。而有的村鎮銀行表示要堅持“支農、支小”的戰略定位，可利用支農再貸款擴大業務規模和覆蓋范圍，樹立品牌形象，所以愿意多用和善用支農再貸款，支持“三農”發展。

2.支小再貸款

與支農再貸款相比，村鎮銀行對支小再貸款的使用更少，主要原因是根據相關文件規定，使用支小再貸款必須有相應的抵押品，且抵押品被嚴格限定為國債、央票、政策性金融債、高等級公司信用債等證券資產，而村鎮銀行很少有此類抵押品。因此，許多村鎮銀行及其主發起行希望降低支小再貸款的申請條件。

（三）財稅政策

1.財政獎補

從調研的情況看，根據現有的國家政策，財政部門對于符合條件的村鎮銀行按其當年平均貸款余額的2%給予補貼，對貸款平均余額同比增長超過15%的部分按2%的比例給予獎勵，獎補資金由中央和地方財政按照規定的比例分擔。財政獎補資金在一些地區能夠及時足額到位，對村鎮銀行發展和“支農、支小”發揮了很好的激勵作用，但同時也在一些地區存在不能及時足額到位的情況。此次調研中，85家村鎮銀行在2015年有財政獎補應該到位，其中實際到位金額約占應到金額的比例僅為44.66%。

財政獎補資金不能及時足額到位的原因主要包括以下三個方面：一是由于村鎮銀行對政策的理解與當地財政局有出入，財政局在村鎮銀行申報的基礎上，棄除一部分不屬于補貼范圍內金額，使得申請金額與實際到位金額不一致；二是增量補貼條件嚴格，一些村鎮銀行難以達到補貼條件或補貼金額；三是地方財政困難，存在地方財政獎補資金不能兌付、對中央財政獎補資金截留的問題。四是行政審批環節比較復雜，辦理時間長。

2.稅收變化

國家實行“營改增”的稅收制度改革之后，各地按照《財政部 國家稅務總局關于進一步明確全面推開營改增試點金融業有關政策的通知》（財稅[2016]46號）規定的“農村信用社、村鎮銀行、農村資金互助社、由銀行業機構全資發起設立的貸款公司、法人機構在縣（縣級市、區、旗）及縣以下地區的農村合作銀行和農村商業銀行提供金融服務收入，可以選擇適用簡易計稅方法按照3%的征收率計算繳納增值稅”，對村鎮銀行普遍執行簡易計稅方法，按照3%的征收率計算增值稅，稅負并未增加，甚至由于增值稅稅額為不含稅收入乘以征收率計算，所以稅負略有下降。但是，個別地方村鎮銀行沒有享受到此項政策。營改增后將“自產、委托加工或者購進的貨物無償贈送其他單位或個人”視同銷售，需要繳納增值稅，一些村鎮銀行購買的宣傳品費用較高，可開具增值稅專用發票的供應商較少，所以實際抵扣金額遠小于應抵扣金額，他們希望對村鎮銀行統一按簡易計稅方法征收，避免“視同銷售”遇到的困難。

（四）監管政策

1.業務范圍限制

目前，村鎮銀行業務范圍受到較多限制，例如，有些村鎮銀行不能開展票據、理財、信用卡等業務，使村鎮銀行的盈利渠道單一，在與其他銀行競爭中處于不利地位。因此，許多村鎮銀行及其主發起行都希望放寬部分業務的準入條件，根據對村鎮銀行經營狀況的監管評級，對整體發展情況較好的（如支農成效顯著、風險控制能力強、推動農村金融產品和服務方式有特色的、規模大、資本充足率高、經營穩定、成長性好等）、主發起行能力較強以及地域條件合適的，有區別地放開與大銀行等同的業務品種。

2.經營地域

2016年銀監會在有關文件中分別提出“允許已投資一定數量村鎮銀行且所設村鎮銀行經營管理服務良好的商業銀行，選擇一家條件成熟的村鎮銀行作為投資管理行，并賦予其對所投資村鎮銀行的經營管理、風險管理、投資管理和并表管理等職能”，鼓勵“在經濟欠發達地區實行一行多縣，在經濟發達地區實行一縣多行”，鼓勵“有條件村鎮銀行收購其他經營管理不善且有轉讓意愿的村鎮銀行”等政策，在一定程度上為經營管理良好的村鎮銀行拓市場、提資質、跨臺階發展提供了機會，對于促進村鎮銀行規?；?、集約化發展，切實加強和改善對“三農”和小微企業等薄弱領域的金融支持具有積極意義。但是，“一行多縣”的政策至今尚未落實，許多村鎮銀行及其主發起行迫切期待政策盡快落地，在為村鎮銀行自身發展提供更大市場空間的同時，提升區域普惠金融服務水平。

3.征信系統與支付結算

現在許多村鎮銀行不能直接接入人民銀行的征信系統和銀聯支付清算系統，大大影響了村鎮銀行的用戶體驗，從而也影響了村鎮銀行的市場競爭力。

4.監管標準

村鎮銀行作為新生機構，在人力、物力、財力等各方面與其他金融機構均有著天壤之別，而現行的各項監管過程中，均將村鎮銀行與其他金融機構用同一個標準進行監管，且動輒需要進行處罰，這讓原本在夾縫中求生存的村鎮銀行面臨更大的壓力。因此，許多村鎮銀行希望監管部門對村鎮銀行實施差別化監管，在諸如公司治理（如放寬股東在村鎮銀行的貸款額度限制）、監管指標（如取消對村鎮銀行貸款增量管控）等方面能夠對村鎮銀行適度放寬，為村鎮銀行的健康發展營造一個寬松的外部環境。

五、主要結論與政策建議

（一）主要結論

1.總體上村鎮銀行的發展進入到穩步發展和調整階段，村鎮銀行之間的經營管理表現相差較大，喜憂互參，市場潛力仍然較大。首先，總體上看，村鎮銀行的機構宗旨、市場定位和經營策略與國家政策以及村鎮銀行所處的市場環境及其自身條件是相符的。其次，大多數村鎮銀行的治理結構比較規范，且能夠根據實際條件和需要靈活設置，基本符合法律規定村鎮銀行健康發展的需要。第三，村鎮銀行人才缺乏，難以吸引到也難以留住優秀人才。員工隊伍整體素質與業務發展不相匹配。第四，多數村鎮銀行較好地控制了風險，主要監管指標表現高于其它類商業銀行，且部分村鎮銀行隨著規模的擴大，規模經濟效應逐漸顯現，盈利能力也在不斷提高。但整體上2015年以來村鎮銀行的盈利呈下滑趨勢，村鎮銀行風險有所上升，形勢不容樂觀。第五，部分村鎮銀行盈利水平下降甚至虧損的原因中，有的來自內部，有的來自外部。內部原因包括主發起行與股東之間的矛盾導致的高管隊伍不穩定、偏離“支農、支小”發放較大額貸款導致的風險損失、風險管理能力不足，等等。外部原因主要是經濟下行壓力下企業大面積出現謹慎經營、控制成本、放緩投資的趨勢，貸款需求較往年出現緊縮，而部分長期存在弊病的企業，因往年整體形勢有利而未顯現的問題，隨著經濟環境的不利影響而逐步顯現，還款能力下降，使村鎮銀行面臨嚴峻的信貸資產質量挑戰。第六，從整個銀行業情況來看，村鎮銀行在資產規模占比很小的情況下，其存貸款余額增速快于銀行類金融機構平均水平，尤其是貸款增速較快，發展潛力仍然較大。

2.村鎮銀行增加了縣域金融服務的供給，促進了普惠金融建設，為小微企業和“三農”發展，為縣域經濟的發展起到了良好的促進作用，但是覆蓋深度有待加深。村鎮銀行符合縣域經濟和“三農”發展需要，符合中國農村金融改革的目標，提高了金融服務的覆蓋廣度，尤其是增加了中西部農村地區的金融服務供給，為促進農村經濟快速發展，為促進城鄉經濟協調發展提供了有效的金融支撐，對改善農村金融服務水平，激活農村金融市場，促進地方農村金融良性競爭與合作等方面產生了積極作用。但是，村鎮銀行覆蓋的客戶主要是農戶和小微企業中的所謂優質客戶，覆蓋深度有待加深。

3.主發起行制度對村鎮銀行的發展發揮了重要作用，也存在一定程度的負面影響，但在當前的經濟形勢與村鎮銀行發展的條件下，尤其是在村鎮銀行發展的初期和成長期，利大于弊。首先，主發起行對村鎮銀行潛在的經營風險和社會風險起到了兜底作用，避免了村鎮銀行可能的經營波動帶來的社會風險。其次，主發起行利用自身優勢，對村鎮銀行在風險管控、流動性救助、科技系統支撐、人才隊伍建設、品牌效應等各方面進行全方位的服務和支持，形成集約化管理、專業化服務的模式，可以幫助村鎮銀行在成立、成長階段走得更加合規、更加穩健。第三，主發起行與村鎮銀行的業務合作，擴展了村鎮銀行的業務品種和收入渠道，提高了村鎮銀行的盈利能力，增強了村鎮銀行的市場競爭力。但是，主發起行對村鎮銀行的發展也存在著負面的影響，首先，主發起行的直接介入和干預，影響了村鎮銀行獨立的法人地位；其次，有時造成主發起行與其他股東之間的矛盾，不利于村鎮銀行的正常經營，對村鎮銀行自身可持續發展能力的培育也可能產生負面影響。有些主發起行管理能力和管理意愿較弱，管理效率較低，沒有起到上述積極作用。

4.財稅優惠政策對村鎮銀行的發展起到了積極的促進作用，但是個別地方財政補貼政策落實不到位。首先，村鎮銀行盈利渠道單一，缺乏規模經濟，盈利水平不高，因而財政補貼對于村鎮銀行的收入顯得更加重要，及時足額到位對村鎮銀行能夠起到良好的激勵和支持作用。但是，由于一些地方政府財政較為困難，對于中央財政撥付的補貼沒有及時足額支付到位，甚至未支付，不但沒有發揮支持村鎮銀行發展的作用，而且挫傷了一些村鎮銀行致力于“三農、小微”金融服務的積極性。其次，此輪增值稅改革，沒有增加甚至降低了村鎮銀行的稅負水平，對村鎮銀行的發展是利好的。

5.支農支小再貸款政策對補充村鎮銀行的資金和增加對“三農”和“小微”的金融服務有較好的促進作用，但是存在很大的制度改進空間。首先，支農支小再貸款在一定程度上緩解了村鎮銀行的資金壓力，降低了村鎮銀行貸款成本，為村鎮銀行涉農貸款的發放起到了積極的促進作用，進一步緩解了當地農民和小微企業貸款難的問題，達到了政策的預期目的。其次，支農再貸款的期限與實際需要錯配、辦理手續繁瑣、限定較低的利率水平和擔保要求等增加了村鎮銀行的交易成本，限制了盈利能力，影響了村鎮銀行使用這一政策的積極性，在一定程度上降低了該項政策的利用面。第三，支小再貸款的使用門檻較高，少有村鎮銀行能夠滿足獲取條件。

6.在不同村鎮銀行之間運行狀況分化較大的情況下，對于業務范圍、經營地域等方面的監管政策已不能適應村鎮銀行更好發展的需要，應該進行適當調整。在村鎮銀行發展初期，關于村鎮銀行的業務范圍、經營地域等方面的監管措施起到了較好的控制風險、促進村鎮銀行穩步發展的作用。但是，經過近10年的發展，這些政策對一些表現優秀的村鎮銀行的良性發展形成了巨大束縛。所以，應適時調整相關政策，為這些村鎮銀行打開快速發展的通道，同時，也對其他村鎮銀行起到良好的示范和引導作用。

（二）政策建議

1.在堅持主發起行制度的同時，著力培育村鎮銀行的自主發展能力。主發起行應尊重村鎮銀行獨立法人地位，以股東身份參與村鎮銀行公司治理，按照市場化原則處理好業務往來關系，這樣才能更加處理好與其他股東之間的關系，穩定和提高村鎮銀行管理隊伍及其能力，推動村鎮銀行健康發展。根據村鎮銀行發展情況，可適時考慮調整主發起行的“兜底”要求，依照公司法由股東承擔相應責任。

2.改進支農支小再貸款的使用方式，鼓勵村鎮銀行繼續使用，增加對“三農”和小微企業的信貸服務，緩解農村地區貸款難、貸款貴的問題。首先，應該改革支農再貸款的撥付辦法，可以考慮支農再貸款的申請與撥付的無縫對接，例如，第二期再貸款可以在第一期清償之前申請、審批和撥付，把第一期再貸款的償還情況作為能否得到第三期再貸款的影響因素。這樣，可以使兩期相連的貸款無縫對接，解決再貸款使用期限與實際需要錯配的問題。此外，也可以考慮結合各地農業生產周期實際、現代農業發展特點，適當延長支農再貸款的期限，合理滿足小企業和“三農”的資金需求。其次，可以適當提高支農再貸款利率的上浮空間，從目前3%提高到5%，提高村鎮銀行使用支農再貸款的積極性。第三，改變支農再貸款的額度管理方式，由按資本金的比例改為按涉農貸款規模的比例進行限額。第四，參照支農再貸款條件，適度簡化支小再貸款的相關手續。

3.適當延長財政獎補政策期限，增加獎補范圍，改進獎補方式方法。首先，在當前經濟形勢下，可適當延長財政獎補政策期限，以支持村鎮銀行健康發展。其次，增加對擴展基礎金融服務的補貼，例如，對在村莊設立分支機構、便民金融服務點或布設電子服務機具給予適當的一次性財政補助，促進村鎮銀行加快深入農村布局，擴大服務覆蓋面。第三，可以考慮改進財政獎補資金的撥付方法，加強現有財稅政策執行情況的監督，簡化流程，督促各縣財稅補貼能夠快速、及時、精準地下發至各村鎮銀行。

4.延長鼓勵對農戶發放小額貸款的稅收優惠政策。根據《關于延續并完善支持農村金融發展有關稅收政策的通知》（財稅[2014]102號）規定，金融機構農戶小額貸款（10萬元以下）的營業稅和所得稅優惠政策將于2016年12月31日結束。為了鼓勵對農戶的小額貸款服務，應繼續延長這一政策。

5.對村鎮銀行進行分級差別監管，對運行良好的放寬業務品種和地域范圍等限制。首先，對于支農和支小成效顯著、評級優秀的村鎮銀行，可以適當放開業務限制，例如，對于設立分支機構3家以上、具備3—5年分支機構管理經驗、監管評級3級及以上（或者達到審慎監管標準要求）的村鎮銀行，如果其信貸品種多樣，且內部管理基本規范，能對理財和票據業務的相關風險進行有效的管理與核算的村鎮銀行，可適當開展票據、理財、信用卡等業務，同時，可采取規?？刂婆c風險敞口控制進行限額管理。其次，對于經營管理狀況優秀的村鎮銀行盡快落實“一行多縣”政策，允許其在同一地市范圍內其它區縣設分支機構，在為村鎮銀行自身發展提供更大市場空間的同時，提升區域普惠金融服務水平。第三，對村鎮銀行實施差別化的監管。在諸如公司治理、監管指標等方面能夠對村鎮銀行適度放寬，為村鎮銀行的健康發展營造一個寬松的外部環境。

6.加快政策性農業保險等基礎性農村金融制度建設，為包括村鎮銀行在內的農村金融機構發展創造良好的條件。政策性農業保險不僅能夠促進農業的發展，而且能夠分擔信貸機構的風險，對促進農村金融服務具有重要意義，應加快發展步伐。

7.鼓勵規范使用扶貧再貸款，為村鎮銀行在貧困地區的扶貧信貸增加資金來源，降低融資成本，助力精準扶貧。2015年11月，中共中央、國務院印發的《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》提出，要設立扶貧再貸款，實行比支農再貸款更優惠的利率，重點支持貧困地區發展特色產業和貧困人口就業創業。村鎮銀行也應做好準備，積極利用這一政策，拓寬資金來源，降低資金成本，助推精準扶貧。

8.支持村鎮銀行大力發展數字普惠金融，提高其在農村及貧困地區的服務能力和盈利能力，從而推動農村、偏遠地區及其人民共享現代金融服務和經濟發展的利益?；ヂ摼W技術的發展與應用為克服傳統農村金融服務的各種困難、降低服務成本、提高服務效率，提供了諸多潛在的解決方案，成為未來農村金融發展的重要推動力量。2016年7月24日G20財長和央行行長會議公報稱，G20通過了由普惠金融全球合作伙伴（GPFI）制定的八項數字普惠金融①高級原則，并鼓勵各國在制定更廣泛的普惠金融計劃時考慮這些原則。這些原則的核心是利用數字技術推動普惠金融發展。9月初的G20首腦會議將確認數字普惠金融高級原則。

中國的數字金融方興未艾，正快速向農村延伸，村鎮銀行應順應技術變革的潮流，在主發起行的支持下，主動“上網”，積極探索利用數字技術的金融服務產品和模式，提升服務能力和競爭力。同時，政府部門應該為村鎮銀行及其他農村金融機構在農村地區的數字化金融服務提供財稅等方面的支持。

村鎮銀行與當前正籌劃推進的民營銀行之間的關系較為復雜，但民營銀行政策對村鎮銀行的發展將產生重大影響。由于時間和資料所限，本報告未對此作分析，有待將來進行深入研究。

調研報告課題組：

組長：

杜曉山 中國縣鎮經濟交流促進會會長

副組長：

張功平 中國銀行業監督管理委員會合作部 原主任

王 珂 中國銀行業監督管理委員會合作部 原副主任

張亞芬 中國人民銀行貨幣政策司 原副巡視員

執筆：

孫同全 中國社會科學院農村發展研究所農村金融研究室主任

張 睿 中國人民銀行金融研究所處長

蔣 勇 中國村鎮銀行發展論壇組委會秘書長

課題組成員：（以姓氏筆畫排序）

王旭輝 河南淇縣鶴銀村鎮銀行

朱偉平 浙江溫嶺聯合村鎮銀行

何 帆 中國村鎮銀行發展論壇組委會

張 濱 哈爾濱銀行

趙志芹 蘇州銀行

席照海 張家口銀行

葛立明 黑龍江依安潤生村鎮銀行

王 淼 中國村鎮銀行發展論壇組委會

朱柏峰 民泰銀行

李 堅 溫州鹿城農商行

周榮華 杭州聯合銀行

郭 志 山東臨朐聚豐村鎮銀行

宿鵬群 山東諸城農商行

謝振山 晉城銀行