論公眾參與環境影響評價法律制度的完善

王 青（湖南師范大學法學院 河南 長沙 410006）

論公眾參與環境影響評價法律制度的完善

王 青（湖南師范大學法學院 河南 長沙 410006）

環境影響評價是環境管理體系中不可缺少的重要組成部分，公眾參與的有效性是環評機制取得成效的關鍵。然而，我國當前的公眾參與環評機制在公眾參與程序、信息公開、法律救濟方式等方面存在諸多不足，導致環評機制在很大程度上流于形式。為健全公眾參與環評法律制度，我國應當借鑒國外相關立法經驗，對公眾參與環評程序、信息公開等規定進一步完善，真正落實公眾參與環評機制。

環境影響評價；公眾參與；權益；有效性

1 環境影響評價與公眾參與概述

1.1 相關概念

（1）環境影響評價的基本定義

環境影響評價簡稱環評，是指對已經規劃和擬可能建設項目在實施后可能對周邊環境造成的影響，并進行系統分析、全面預測和準確評估，根本的提出具有相對應具體方案對策和措施，從而預防或者減輕對環境造成的不良環境影響，利用以上措施和對策建立監管的制度與規則。由此可見，環境影響評價體系的主體內容是以防范為主的監管制度體系。環境影響評價制度體系可以通過規劃和建設的具體內容和基本責任，從而建立具體的行動任務職責，也可以通過工程設計的要求和建議對整個項目進行環保評價，不僅可以為環境管理提供基本法制，更可以為項目的建立與實施提供最基本的管理數據。

（2）公眾參與基本定義

目前，社會科學研究中認為：“公眾參與”是公眾在社會上的重要責任，它通過有關政府職能部門和發起行動方與公眾之間組成的雙向相互溝通行為，通過公眾參與到某個時間的決策過程，降低和化解公眾與相關政府部門和發起行動方之間的主要沖突和矛盾。公眾參與是環境影響評價制度中的重要內容，它是指具有共同特定利益的人群或團體介入涉及到自身利益的事務決策的活動。環境影響評價中的公眾參與是在進行環境影響評價，編制、審批環境影響報告時，必須征求公眾對擬議行動的意見，將公眾意見作為決策的一項依據，從而避免擬議行動對環境可能造成的損害，保護利害關系人的環境權益。

1.2 公眾參與環境影響評價制度的必要性

設計法律制度的最終目的在于實現正義，環境正義正是隨著環境問題的不斷產生而被提出。環境正義的實現有賴于環境的平等的實現，在環境法理論與實踐中，平等意味著首先注重對人類長遠利益的平等，同時，注重維護當代人的平等，即當代人的發展不能以犧牲后代人的發展為代價。為緩解環境壓力和資源壓力、實現環境正義，可持續發展戰略從內容上規定：“可持續發展要解決的核心問題是人與自然的矛盾，使人口、經濟、社會、環境與資源等因素相互協調”，而公眾參與環境影響評價制度是實現環境正義的有效途徑。公眾參與環評制度具有維護環境上的平等功能，在當代人中間，最易受到環境污染危害的人，往往也代表了下一代人的利益和權利，他們不受污染危害的利益和權利如果得到了維護，那么環境正義也就得到較好的實現。

公眾參與是否落實直接制約著環評制度效用的發揮，公眾充分參與環評，及時了解環境信息，通過正常渠道表達意見，有利于加強對項目環境影響的日常監督，確保各個利益主體在程序上得到公正的對待，從而使得政府的環境決策更容易獲得支持。公眾參與環評，一方面可以提高環境行政效率，另一方面也促進了公眾環保意識的提高。

2 公眾參與環境影響評價過程中存在的法律問題

環境問題是全球性的也是我國在社會主義現代化建設過程中需要認真對待、妥善解決的一個重大問題。由于我國的公眾參與環境保護的法律機制上存在諸多缺陷，導致公眾參與環境保護的相關權利落實不到位、信息不公開，公眾參與的法律主體地位不明、參與時機滯后，無法組織有效的組織機構參與到環境保護中來。

（1）公眾環境知情權的缺位

環境知情權是公眾享有的了解其生活、學習及工作等周圍環境的基本權利，是參與環境管理的前提。公眾有權知道環境的真實狀態，有權了解環境保護的相關信息，這是其參與環境保護的前提條件，沒有環境知情權，那么公眾參與環評也就無從談起。如昆明 PX事件中，中石油云南石化公司稱煉油項目的論證過程歷時近 8年，然而環境信息公開并不透明，民眾對這一項目卻毫無所知，也不知道環評報告從何而來。

（2）公眾參與機制不健全

2015年9月1日開始實施《環境保護公眾參與辦法》。它明確規定了公眾參與的多種方式，如座談會、專家論證會、聽證會、問卷調查等。在我國則通常利用的是政府主導調查的方式，其形式是通過相對單一化的問卷調查的方式，該方法的成本偏低、方式簡便易操作，但是也勢必會存在調查的格式及內容單一。在公眾填寫問卷調查的時候，主觀能動性相對較差，因此也無法真實反映實際的情況。例如在昆明 PX項目，其已經公布的環評報告由政府及中石油華東勘察設計研究院作為主體進行評估，公眾作為利益相關者并沒有實質性的參與，而其中的公眾參與環節和民意咨詢環節最后都流于形式。參與機制的不足和缺陷使得公眾不得不從體制內的意見表達轉為體制外的抗爭，在項目和政策推行過程中容易遭到公眾的質疑。而且對于公眾意見的反饋，由于法律中缺乏有關具體的反饋程序和反饋方式的規定，政府與公眾沒有形成雙向溝通的方式，可能會造成相關單位實行“只聽取、不采納”的辦法，甚至是對公眾參與走過場。

（3）公眾參與環境影響評價缺乏司法保障機制

目前，我國立法尚未對公眾參與環評提供有效的司法救濟途徑：我國《環境影響評價法》規定環評應當組織公眾參與，但對于沒有組織公眾參與或不考慮公眾意見時，環評結論效率如何、相關單位和人員應如何承擔法律責任，法律并無規定。如果公眾參與環評時缺乏司法保障機制，那么環評制度發揮的效用將大打折扣。作為防止公眾參與制度失效的最后屏障，司法救濟機制的完善已迫在眉睫。

3 完善公眾參與環境影響評價制度的法律建議

法對秩序的意義主要表現在，法為秩序提供預想模式、調節機制和強制保證。對于公眾參與，我們一方面希望國家在維護正常的憲政秩序和社會良性發展的情況下最大限度地容許公眾參與，另一方面對公眾參與制度的設計必須結合中國國情，注重它的可行性，否則無限制的參與只會導致行政權運作的失衡，使正常的社會秩序難以為繼。根據李步云先生三種形態的人權理論，環境權作為人的應有權利，它轉變為法定權利、實有權利是一個歷史的過程，它需要國家在法律上、制度上提供切實的保障，即法律的制定認可和制度的構建同等重要。

（1）完善環境信息公開制度

環境信息公開，是指依據和尊重公眾知情權，政府和企業以及其他社會行為主體向公眾通報和公開各自的環境行為以利于公眾參與和監督。如果沒有政府信息的公開，公民的環境知情權也就無從談起。美國環保局曾提出信息公開的三項原則：有效地公開；信息公開方式應當確保信息為更多可能受到影響的公眾獲得；公開的信息內容易于為公眾所理解；在程序的盡早階段公開。我國環境信息公開應當借鑒上述三項原則，在法律中明確公示信息的要求。

目前，關于將環境影響評價信息詳細全文公開公布公示已經有了明確的法律規定，在我國環境法中已經有了詳細條文法規，但是這些法規法律還需要補充和完善。第一，改變環境影響評價體系中信息公示形式單一狀況?，F實中多數情況下只能借助網絡資源進行全文公示，但大多數公眾很難關注到所在的公式網站以及公示的時間地點，應該利用媒體，提升和不斷創新合理的公開信息方式，在最原始的張貼告示的方式基礎之上，將要建設和實施的項目具體基本信息以及審核批準的公示進行全文公告，利用這種簡單的傳播方式快速的讓公眾直接獲取想知道的信息；同時，也要在項目建設和實施的工地周邊進行宣傳和公告，有條件的單位應該加強使用報紙、電視以及新媒體等信息傳播渠道全面進行公開宣傳和有效的公示，使得公眾能夠從項目建設和實施的本身出發、了解項目對環境影響的問題，讓公眾科學合理地有效參與到環境影響評價體系中。第二，通過構建有效的信息處理機制，突出環評監管和決策的重點，將公眾參與中的權益訴求加以有效地辨識區分。第三，明確信息公開與涉及國家秘密應當保密的范圍，形成信息公開與保密審查的統籌協調。

（2）健全公眾參與機制

從環境影響評價中公眾參與的主體、公眾參與的方式以及信息反饋機制方面，對環境影響評價中的公眾參與機制進行完善。

第一，擴大公眾參與的主體。環境影響評價的公眾，除建設單位、審查環評機關外，還包括其他相關機關、團體組織、地方政府、學者專家、當地居民等。對于受規劃影響的市民和組織自然屬于公眾范疇，對于與規劃無直接利害關系但對規劃感興趣并具有一定專業知識和信息的公民或團體只要提出申請，也應當劃定為公眾范疇允許其參與到環評程序中來。這樣有利于集思廣益，廣泛考慮到各方利益和不同立場，盡可能避免或減少沖突的產生。

第二，在參與的方式上，我國法律雖然規定了較多方式，但是沒有細化每個方式的程序，因而操作性不強。在法律上完善聽證會的具體程序，立法上賦予公眾啟動聽證會程序的權利，并詳細規定在何種情況下、具備什么條件的公眾可以啟動；不同參與方式在互動程度上、參與范圍、參與效果各不相同，立法應考慮普通公眾的非專業性特點，明確規定不同層次的評價對象的適用性不同以及具體的公眾參與方式，保證民意的完全真實表達和公眾的參與監督作用。比如小范圍的建設項目征集民意，可采取調查問卷的方式，但調查問卷的設計要突出重點并且在選項的設計上要廣泛詳細；大范圍的規劃環評，因參與對象廣泛，公眾參與的方式就可采用媒體、網絡等形式。因環境問題比較專業，可根據具體情況具體適用專家座談會的方式。

第三，在信息反饋機制方面，制定有效的信息反饋制度，對公眾的信息進行認真歸納，提高對公眾意見的重視程度，認真分析，出具對公眾意見采納或者不采納的理由書面報吿。在考慮公眾的意見時，要協調各方成員，集思廣益，不僅要有建設單位和相關專家，還要有公眾組織參加交流，并及時將結果告知公眾。以上信息建議存檔保留。因為如果沒有保留義務，政府機關有時候仍然會走過場。同時應該建立環境違法的誠信檔案，對于不誠信的建設單位不僅要處以經濟罰款還應當延長其再次申請環評的間隔時間。

（3）完善司法救濟機制

鑒于我國目前司法體制對于公眾參與制度救濟力度薄弱，法律應當在以下方面對其進行完善。第一，完善環境司法專門化，一方面應當賦予公眾參與這一程序性行政行為的可訴性，對于具有爭議的程序行為提出救濟；另一方面，應當對公眾參與程序進行實質性審查，具體審查利益相關者的意見在所選擇的參與方式中能否被充分表達、環評審批機構對于公眾的相關意見是否有及時、公開地回應、參與規則是否公平等。第二，法律明確應規定公眾參與的效力和法律責任，完善相關處罰規定，例如環評機構對于應當組織公眾參與而未組織的情況下所得出的規劃環境結論視為無效，相關責任人員應當承擔法律責任，公眾有權通過舉報、提起訴訟等方式監督相關部門的行政行為。第三，建立回應問責機制，對于反饋不及時、拒絕回應的相關部門，追究其法律責任。

4 結語

環境影響評價制度呼吁充分的公眾參與過程公眾參與有效性進行系統地分析和研究越來越重要，雖然在環境評價體系中還存在著大量不足和不完善的體制，但是實踐會證明，隨著公眾素質的不斷提升、保護環境的意識不斷的提高，最終可以進一步改善環境影響評價中公眾參與的有效性，促進環境影響評價體系的不斷完善。

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〔6〕汪勁.中外環境影響評價制度比較研究——環境與開發決策的正當法律程序〔M〕.北京大學出版社，2006.

Discussion on Perfection of the Legal System of Public Participation in Environmental Impact Assessment

Wang Qing（Law School of Hunan Normal University ChangSha HuNan 410006）

Environmental impact assessment（EIA） is an important and indispensable part in environmental management system.The effectiveness of public participation determines the quality of environmental impact assessment.However，because China's current public participation in EIA system faces adverse conditions in procedure，information sharing and legal remedy，EIA becomes a mere formality to a great extent.It is necessary to study legislative experience abroad in perfecting of the law system，improve public participation procedure and information sharing to implement public participation in EIA system.

Environmental impact assessment Public participation Equity Validity

X820

A

1674-263X（2017）03-0085-03

2017-09-30

王青（1992-），女，湖北黃岡人，湖南師范大學法學院在讀研究生。