商品房去庫存壓力下的保障性住房建設思考

張祚+凌旭+周敏+劉艷中

摘要：無論是從規劃目標，還是實際完成情況來看，“十二五”時期中國保障性住房的建設規模都是空前的。然而，隨著中國城市商品房庫存壓力的增大，迫切需要對城市住房供給側進行合理的統籌與協調?；趯Α笆濉睍r期保障性住房與商品房發展建設概況的回顧，從城市住房供給側的視角分析商品房庫存與大規模保障性住房建設之間的關系，并嘗試對“十三五”期間如何實現中國城市保障性住房的科學發展、完善與升級進行了探討。

關鍵詞：保障性住房，商品房庫存，住房問題，住房供給側

中圖分類號：F290 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2017）01-0038-47 收稿日期：2016-10-26

1 引言

新中國成立至今，中國城市住房保障體系的完善與保障性住房的建設，已經成為解決中低收入住房困難家庭住房問題的重要途徑。城市住房保障體系的主要發展目標的重點也經歷了由以公房轉向經濟適用房，再到廉租房、公租房和棚改房的轉變?！笆濉敝?，中央制定了大規模的保障性住房建設計劃。然而，“十二五”末期在各地大規模保障性住房的建設目標基本完成的同時，由于經濟發展速度減緩、商品房開發缺乏合理規劃、開發量過于集中以及政策的調整等原因造成中國城市商品房庫存量快速上升。特別是一些中小城市商品房滯銷與空置的顯現更為嚴重。隨著2016年中央經濟工作會議將“去庫存”作為經濟工作的一項重要任務，各地對于房地產市場的政策調整有了新基調。

本文在回顧與梳理“十二五”期間保障性住房與商品房發展建設概況的基礎上，分析了兩者間的關系；嘗試提出統籌保障性住房建設與商品房去庫存是思路與解決途徑，并進一步對保障性住房“十三五”時期的進一步調整與轉型升級進行思考。

2 保障性住房發展與建設概況

2.1 城市住房問題與保障性住房

城市住房問題往往源于城市居民住房需求無法滿足，或者居民與住房的自身關系無法協調，是城市經濟社會復雜環境中弱勢群體面臨的困境之一。由于城市住房問題會隨著房地產市場變化、住房價格波動、居民收入的增減和生活支出的變化而相互影響，因此城市社會經濟發展的不同階段面臨的具體住房問題不同。但總體而言，城市住房問題某種程度上可以視為貧困問題之一，其問題核心往往在于人們無法接受個人收入上的巨大不平等以及相應的住房的不平等。解決途徑既包括提高居民收入與住房可支付能力，也包括住房保障的實施。住房保障往往又劃分為以實物為主的保障方式和以貨幣補貼為主的保障方式。而20世紀80年代以來，發達國家住房保障政策總體上出現了減少用于“磚頭和灰泥”的公共投資，增加面向個人或家庭，通過提高住房自有率并為私人的住房金融提供支持的轉變。

改革開放以后，中國城市住房供應方式逐漸由實物分配向以市場化供應為主的住房貨幣化分配的轉變。中國房地產市場從無到有，并不斷發展。伴隨著房地產市場的發展，城市住房價格，特別是大城市住房價格居高不下，產生了中低收入家庭住房可支付性問題。然而，在新中國成立之初即將公民享有一定的住房條件視為基本民生保障，并在住房保障制度的改革與發展過程中不斷完善住房保障體系。住房實物保障與住房補貼是住房保障體系結構中最基本的兩種形式。而保障性住房是實物住房保障中最重要組成部分。經過不斷的發展，到目前為止逐步形成了以經濟適用房、限價商品房、棚戶區改造房等為代表的產權型保障性住房和以廉租房、公租房為代表的租賃型保障性住房體系。通過中央與地方政府不斷探索與努力，保障性住房在高房價壓力下解決或緩解了部分中低收入家庭的住房問題的同時，也起到了平抑商品房價格與擴大住房消費的作用。

2.2 “十二五”保障性住房發展回顧

2.2.1 大規模的保障性住房建設

根據對歷年統計年鑒的整理，2000年到2010年10年間，全國經濟適用房累計建成套數為482.54萬套。而中央政府在2010年“十二五”住房保障規劃中提出了到2015年建成3600萬套城市保障性住房目標。根據截至2015年底的統計，從新開工建設城市保障性住房來看，“十二五”期間我國新開工建設城市保障性住房2011年為1043萬套（見圖1），此后2012-2015年年均新開工建設城市保障性住房都在700萬套左右；5年的新開工總量達到了4013萬套。從建成城市保障性住房規模來看，除了2011年以外， 2012-2015年年均建成城市保障性住房都在500萬套以上；5年基本建成的保障性住房累計達到2860萬套，相當于新開工量的71.27%（見表1）。而“十一五”時期新開工建設城市保障性住房與基本建成的城市保障性住房分別為1630萬套和1100萬套。相比而言，“十二五”時期保障性住房建設規模是“十一五”時期的約2.5倍。無論是從規劃目標，還是實際完成的情況來看，“十二五”期間中國城市保障性住房建設規模都是空前的。

2.2.2 發展重點的調整與探索

“十二五”時期，中國城市保障性住房體系逐漸完善的同時，也根據實際情況不斷調整。工作重點逐漸從以經濟適用房為主的產權類保障性住房建設轉向了以廉租房、公租房等租賃型保障性住房建設以及棚戶區改造。在2012年國務院《關于印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知》中已經不再提及經濟適用房和限價房。而另一方面從2011-2013年間統計數據看，新開工棚戶區改造為1084萬戶，基本建成為668萬戶，分別占同期保障性住房新開量、建成量的43.5%和43.5%；2014年新開工保障性住房建設達到700萬套中棚戶區改造占比達到了67.1%，2015年這一比例更是達到了76.76%。由此可見，棚戶區改造逐漸成為保障性住房建設工作重點。

此外，中央與地方也積極探索以共有產權住房為代表的新型保障性住房類型。按照政府通過土地出讓收益與個人按照出資比例共同擁有住房產權的基本思路，北京、上海、深圳、黃石、成都和淮安成為共有產權住房的試點城市，并在實踐探索中逐漸形成上海模式、北京模式、淮安模式。

3 商品房建設與去庫存壓力

3.1 商品房庫存總量變化

自1998年開始實施以房地產市場為核心的城市住房制度改革以來，伴隨著快速城鎮化的推進，中國城市房地產市場也獲得了快速發展，城市商品房建設規模和增長速度逐年提升。據統計，2010年竣工的商品房達到562.06萬套，是2000年的3.7倍。然而，在“十二五”期間，2011-2014年商品房建設規模持續增加（見圖2），2014年商品房竣工面積達到10.7億m2。然而，2013-2014年間商品房銷售面積由13.1億m2下降到12.1億m2，降幅比例達到7.63%。隨著房地產市場供給增量上升與銷售量下降的雙重作用，造成了房地產市場待售商品房庫存量的增加。

據歷年統計年鑒數據匯總，“十二五”期間商品房待售面積由2011年的2.72億m2增加到2015年的7.18億m2，年均增長率為27.74%。其中環比增長最快的是2012-2013年間，達到35.20%。從房地產項目類型看，住宅每年所占比例都在60%以上，2013年達到最高點65.73%。另一方面，由于2013年后銷售面積的明顯下降，出現短期嚴重的供大于求的趨勢。如果通過以當年商品房待售面積、施工面積之和與上年均銷售面積的比值來計算商品房化周期，2011-2015年當年去化周期呈現逐年上升趨勢，其中2014年相對于2013年周期顯著拉長（見圖3）。而從北京、上海、廣州、深圳、天津等35個大中城市2015年底實際的存銷比來看，平均去化周期更是高達12.5個月。

3.2 商品房庫存區域差異

通過對國家統計局以及各地房管局數據匯總、對比發現，一線城市、二線城市與三線、四線城市商品房庫存分化明顯。首先，一線城市庫存面積總體上呈下降趨勢，庫存壓力相對較小。具體而言，一線城市庫存面積在2011-2013年間由3597萬m2降到2910萬m2，降幅約19.1%；2013-2014年庫存面積又上升到3897萬m2，同比增長34%；而2015年國家政策又相對寬松，庫存面積小幅度下降12.8%，為3400萬m2。其次，2013年以后，除了一線城市庫存面積小幅度持續下降，其余城市庫存面積持續上升，特別是三線、四線城市庫存面積達到2.51億m2，超過二線城市2.12億m2。最后，“十二五”期間三四線城市庫存面積增長量和增長速度上遠超過一、二線城市（見圖4）。特別是2014-2015年一、二線城市庫存面積受政策、資源各方面影響開始下降時，三四線城市庫存面積卻更快的增加，2013-2014年為3.57億m2，同比增長41.9%；到2015年為4.76億m2，同比增長33.3%。由此可見，三、四線城市商品房庫存情況更加嚴重。

4 保障性住房建設與商品房庫存的協調

4.1 保障性住房建設發展與商品房去庫存相關性分析

根據前文保障性住房建設發展與商品房高庫存現狀的分析，以及2011-2015年實際建設、銷售、庫存數據，選取反映保障性住房建設規模的變量新開工建設城市保障性住房套數（NAH），基本建成城市保障性住房套數（CAH）。此外，從商品房需求側選取了商品房住宅待售面積（FA）、人均商品房住宅庫存量（PCR）以及去化周期（SM）；從商品房供給側選取了企業購置土地面積（LS）、商品房竣工面積（CCS）。這些指標中，商品房住宅待售面積可以直觀地衡量商品房住宅存量；人均庫存量是當年末庫存量與上年市區常住人口的比值；去化周期是當年待售面積與年均銷售面積的比值；企業購置土地面積指開發企業當年通過各種方式獲得土地使用權的土地面積，是房地產開發投資、建造商品房的根源頭；商品房竣工面積反映了當年竣工后可正式移交的商品房總量。

通過Pearson相關性系數計算結果來看（見表2），商品房住宅待售面積、商品房住宅銷售面積、商品房住宅人均庫存量、商品房住宅去化周期、企業購置土地面積與基本建成城市保障性住房均存在強正相關關系（r2=0.05；p=0.924、0.918、0.902、0.920、0.928）。而房屋竣工面積與基本建成城市保障性住房存在強正相關關系（r2=0.01；p=0.963）。此外，商品房竣工面積還與新開工建設城市保障性住房存在強正相關關系（r2=0.05；p=0.93）。由此可見，“十二五”期間，保障性住房的建設規模與商品房的庫存量的大小以及去化周期的長短都存在著較強的正相關關系。

4.2 保障性住房發展與商品房去庫存對接

4.2.1 保障性住房對接存量商品房的可能性

當前中國大部分城市人居住房面積已經達到35m2的小康水平，可以說從總量上而言，城市住房并不短缺。根據前文分析可知，“十二五”期間，保障性住房的建設與商品房建設、庫存量以及去化周期都呈現正相關的關系。雖然，同作為城市住房供給側的主要來源，保障性住房與商品房所針對的對象并不相同，并且一個是準公共品，另一個是商品。商品房的定位層次相對廣泛，既有針對高收入群體的別墅、高級公寓，也有針對中等收入群體，相對經濟適用的商品住宅。然而，在“經濟、適用”的住房質量特征層面，保障房與商品房有重疊部分（見圖5“Ⅲ”）。在城市住房供給側過剩的背景下，兩者產生了新的共同發展路徑。2016年兩會政府工作報告中也提出“把一些存量房轉為公租房和安置房”的工作目標。嘗試打通保障性住房與商品房兩者的重疊部分，統籌商品房去庫存與保障性住房建設，將兩者有機的結合起來，既能實現基本民生住房保障，又能緩解商品房的高庫存壓力，是一項雙贏的舉措。

4.2.2 保障性住房對接存量商品房的方式

雖然將存量商品房與保障性住房建設對接在理論上是雙贏舉措，但是在實踐中如何精準有效實現并不能一蹴而就。正如上文提到不同發展水平的城市商品房去庫存壓力分化明顯。一、二線城市庫存壓力明顯緩解，而更大的壓力在三、四線城市中呈現。因此，首先要針對不同城市的實際情況探索實現存量商品房與保障性住房建設對接路徑。其實，應該充分總結一些地方將保障性住房與存量商品房對接所取得的經驗。例如：早年北京、溫州、南京、昆明等地方政府都曾經回購商品房作為保障性住房房源；近年濮陽市政府把農民工納入住房保障體系，并補貼農民工購買存量商品房，實現了2015年濮陽市房產購房者將近一半是農民消費者?？傮w而言，保障性住房與存量商品房的對接主要包括以下三種思路：由地方政府回購商品房，再按照實際情況以不同方式作為保障性住房房源重新進行配置；以貨幣方式代替實物鼓勵和引導住房保障對象購買存量商品房；在棚戶區改造過程中，通過政府組織將安置居民與合適的商品房項目對接，居民持安置補貼或購房券，以團購或定向換購方式完成住房安置。

5 小結與思考

從全球范圍內公共住房（西方語境下的保障性住房）的未來發展趨勢看，無論是發達國家還是發展中國家，住房仍是國家就居民支付能力和福利問題的首要考慮議題之一；國家通過公共住房形式干預住房市場的趨勢仍將持續；而居民對于住房所有權渴望的普遍性、公共住房稀缺性與支付性問題的矛盾以及人口老齡化的趨勢將對公共住房未來發展產生影響。本文基于對“十二五”期間保障性住房發展概況以及商品房建設、銷售、庫存變化的梳理，選取相關指標分析了“十二五”期間保障性住房建設規模商品房庫存量之間的相關性，并探索兩者對接的可能性與三種基本思路，最后面向“十三五”國民經濟發展趨勢得出以下結論與思考。

（1）“十二五”時期中國城市保障性住房經歷了“跨越式”的發展，但是更多體現在大規模的建設數量上。從“十二五”之初提出的3600萬套的建設目標來看，按照套均供3人居住，可以容納英國與波蘭全國居民；“十二五”之末基本建成的保障性住房累計達到2860萬套，可以容納德國的全國居民；而累積開工的4013萬套全部建成更是可以容納1.2億居民，近乎日本全國居民。然而，保障性住房制度的完善并不是“要建多少房，能建多少房”這樣簡單的問題。從城市住房需求側來看，除了要弄清有效需求數量，更需要弄清城市中低收入住房困難家庭需求的質量特征與差異；從城市住房供給側來看，除了實物住房保障，還應探索更多的保障形式，并在整個城市住房框架下來思考解決城市住房保障問題的路徑；而如何實現城市住房供給與需求的有效匹配，還需要中央與地方政府相關部分不斷在理論與實踐中探索如何提供城市保障性住房進行科學決策與精準管理的水平。

（2）“十二五”時期商品房庫存量逐漸增加，并且不同城市分化嚴重。一方面，當前經濟發展減緩的趨勢、地方財政資金的緊縮，城市住房總供給量來看，已經基本上告別了“短缺”時代，如何控制商品房庫存量是經濟工作重點之一；另一方面，城市居民收入的逐步提高，城市居民住房需求也呈現出多元化、多層次化、城市新移民對于住房的剛性需求與有房家庭改善性住房需求將同時存在的趨勢。創新性將商品房去庫存與保障性住房建設有機結合起來，打通保障性住房與商品房去庫存對接通道，可以實現既保障民生又去除商品房庫存的雙贏目標。而在這一過程中，由于各個地方差異較大，應該切實結合國情、地情，采取靈活多樣的實現方式。其中可以重點探索的方向包括：通過從“補磚頭”向“補人頭”方式轉變，基于居民多元化需求，以貨幣補貼和購買導向完成對棚戶區改造安置與存量商品房的銷售，并實現從追求保障房建設總數量目標的發展方式到重質量、優結構，多樣化、靈活化、科學化發展方式的轉型升級。

（3）當前城市住房價格，特別是大、中城市住房價格也持續快速上漲。以北京、上海、深圳為例，根據中房指數對于樣本均價的統計，3個城市2015年價格分別是5年前的1.54倍、1.45倍與2.14倍。而相對于家庭收入而言，住房開支所占比例已經產生了明顯的不可支付性問題，并日趨成為一個嚴峻的民生社會問題。而更需要注意的是，當前中國不同城市間需要解決的住房問題呈現出明顯差異化。北京、上海、深圳商品房銷量與價格持續快速上漲與三、四線城市商品房銷量下跌、庫存壓力大形成強烈對比。從空間上來看，一些超大城市人口過度集中、城市基礎設施、公共服務空間供給緊張帶來的“城市病”與一些中小城市人口大量流出、城市基礎設施、新區空間過剩造成的“鬼城”形成強烈對比。因此，“十三五”無論是商品房，還是保障性住房，都必須一方面擺脫政策措施“一刀切”模式，根據各地實際情況“對癥下藥”；另一方面擺脫單一城市的局限，在整個城市體系的框架下來對住房問題進行思考。

（4）由于保障性住房與存量商品房開發之初面向目標群體的差異、開發成本的不同，可能會造成在將存量商品房與保障性住房對接的過程中產生一個“價格差”（見圖5）。一方面如果維持市場價格中低收入家庭對于存量商品房的支付能力低于價格門檻，則無法實現支付對接；另一方面開發商過度讓利有可能因為無法收回開發成本，則打消他們參與的積極性。因此，如何圍繞“價值差”處理好不同利益方之間的關系，不但需要地方政府起到積極組織、協調的作用，同時可能還需要國家其他方面的改革措施（如：農村土地流轉、住房公積金等）的配套完善。就具體對象而言，對于落戶城市的農業轉移人口、就近城鎮化的進城農業人口、城市棚戶區和城中村拆遷安置人口需要采取差別化的有效措施；對于有著特殊居住需求的中低收入住房困難家庭，如：獨居老人、失獨家庭等采取根據精準、人性化的措施，這些都是值得“十三五”進一步思考與探索的方向。

（5）在中國快速城鎮化的進程中，城市可用于住房建設的土地總量并不短缺，但是被更廣泛認可與大眾趨向的城市空間往往是相對稀缺的。在當下的中國城市體系中，一些城市房地產庫存量超過“警戒線”，而同時另外一些城市“地王”頻出，甚至出現待開發住房“樓面地價”高于在售商品房均價的現象。這些現象一方面折射出中國城市體系發展不均衡的事實；另一方面更不能忽視的是，地方政府對于“土地財政”的依賴、城市基礎設施規劃布局的不合理與居民空間需求的趨同化等問題。如果不能很好地解決這些深層次的問題，即使能采取有效的應急措施在短期內消化或部分消化當前較高的商品房庫存，但這也可能成為新一輪房地產盲目投資的“興奮劑”。從長遠來看，只有在新型城鎮化的框架下，處理好城市發展、地方財政與居民居住需求之間的良性互動關系，構建一個能統籌商品房與保障性住房、精準滿足對于不同居民需求差異，并形成合理層級過濾結構的城市住房供應體系，才能科學解決中國城市住房問題，實現城市的可持續發展。

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作者簡介：

張祚，博士，湖北大學商學院副教授，研究方向為城市地理、城市空間管理與住房問題。

凌旭，湖北大學商學院碩士研究生，研究方向為城市住房與土地。

周敏，博士，華中科技大學公共管理學院副教授，研究方向為土地資源管理。

劉艷中，博士，武漢科技大學資源與環境工程學院副教授，研究方向為土地利用規劃。