國有林場工區管理及在國有林場改革中的職能定位

黎國昌++梁慶

摘要 以樂昌林場為例論述了國有林場工區的發展歷史、管理方式和職能，在新時期發展的挑戰以及在新一輪國有林場改革中的職能定位，為國有林場工區的管理以及新一輪國有林場改革提供參考。

關鍵詞 國有林場；工區管理；職能定位；國有林場改革；樂昌林場；廣東樂昌

中圖分類號 F326.25 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）01-0164-03

國有林場是指國家建立的專門從事植樹造林、森林培育、保護和利用的具有獨立法人資格的林業事業單位[1]。工區是國有林場直接的下級生產和管理部門，在林場生產和管理中具有重要地位。目前，對國有林場方面的文獻較多，尤其是關于經營管理和國有林場改革都成為研究熱點。但是筆者對全國電子期刊文獻進行的檢索中，沒有找到關于工區管理方面的資料。本文以廣東省樂昌林場的工區為實例，論述國有林場工區的管理以及在國有林場改革中的職能定位，以期為新一輪國有林場改革提供參考。

1 樂昌林場發展歷程

廣東省樂昌林場是廣東省林業廳直屬的正處級事業單位，經營面積5 400 hm2，現有在職干部職工140人，設有8個科室、1個森林派出所和6個工區。樂昌林場工區最初是由造林站變革而來。1954年，人民政府將接收國民政府的“武水試驗場”與“裕農園華僑農場”合并為“武水造林站”，“樂昌經濟林場”改名為“樂昌造林站”，同屬于“粵北林場”。該時期的“造林站”即相當于后來的“分場”或“工區”的機構設置。后來粵北林場撤銷，造林站也不復存在。1963年1月，廣東省林業廳制訂了《廣東省國營林場工作條例》，對國營林場實行統一領導，分級管理，大型國營林場實行林場、分場、工區3級管理，2級核算；中小型林場實行林場、工區2級管理，1級核算[2]。20世紀60—70年代，在“以場帶隊，場隊結合”的思想指導下，將原林場工區改為生產隊，樂昌林場成立了下屬的26個生產隊。1983年，樂昌林場將生產隊恢復為工區編制。1997年，設立太平坑、后洞、細梨坑、老榕坑、楓樹下和風門坳6個工區。2002年林場改革，將風門坳工區撤銷并入楓樹下工區，成為5個工區。2006年起又恢復設立風門坳工區，這種6個工區的設置此后延續至今[3]。

2 管理方式和職能

2.1 管理方式

2.1.1 實行工區長責任制。工區主要管理人對工區的工作負責，并由主要責任人（工區長）簽署責任書。主要職責是組織實施場指令性計劃、本工區勞動力的安排、搞好周邊群眾關系、管理好工區物業、安全生產和護林防火等。尤其是安全生產和護林防火工作，工區長是工區的第一責任人[4]。

2.1.2 各項工作包括營林生產、木材采伐、林政以及安全生產等受相關科室指導。如營林生產受場營林科指導，營林科在前一年做好全場各工區的造林、撫育等工作計劃和資金預算，根據領導的指示和場里的文件執行營林工作的質量監督、檢查驗收等。如工區發生安全事故和捕捉野生動物等均由工區報告林場森林派出所，并協助其處理。

2.1.3 經費包干。在1999年改革時，工區經費按照基數包干，包括辦公費、差旅費、電話費、電費、會議以及帶組等費用，林場不再撥付其他費用；2002年時，工區按照生產任務工資總額承包，總額提成5%作為管理費，不再撥付其他費用；2014年，工區經費包括經費基數和質量安全管理金2項，其中經費基數包括辦公經費、電費和接待費，而質量安全管理金按照工區年度工作量的大小、管理的質效撥付[4]。

2.2 職能

2.2.1 保護和管理國有森林資源?！秶辛謭龉芾磙k法》中明確規定國有林場經營范圍內的國有森林資源屬于國家所有，由國有林場依法經營管理[1]。其中，國有森林資源是指廣義的概念，即陸地森林生態系統內被人所認識可利用的資源總稱，包括森林、散生木（竹）、林地以及林區內其他植物、動物、微生物和森林環境等多種資源[5]。國有林場經營范圍大多位于交通不便、位置偏遠、生態環境復雜的山區，擁有豐富的森林資源。依法保護和經營森林資源是國有林場的重要職責。國有林場的工區駐地大多在所管轄的林地范圍內，可以方便、及時地保護管轄范圍內的森林資源，也方便進行生產、護林防火等管理工作。

2.2.2 組織生產。在一定歷史時期，工區的職能是就近組織工區駐地的林場職工和民工按照林場的計劃、要求實施營造林、撫育和采伐等林業生產工作。在樂昌林場2003年實行林地林木承包改革前，各工區住有從十多人至幾十人的生產工人，他們是林場生產的重要力量。工區負責人會根據工區的生產任務和生產工人人數計劃安排，確定每年的生產內容和數量。在2003年改革后，所有工區幾乎已經沒有生產工人，工區通過聘請造林施工隊或直接聘請民工實施生產任務。

2.2.3 管理工區物業。過去時期的工區，是國有林場的分支機構，駐地長期住有林場工區管理人員、生產工人、家屬和零時性的民工等，有完善的管理用房、生產用房和生活用房等，部分規模較大的工區還有學校、商店和衛生站等服務設施，工區駐地人員多，警惕性高，責任心強，管理人員也長期住在工區，對工區物業的管理比較到位；在2003年改革后，工區駐地人員驟然減少，遺留物業較多，管理人員較少在工區長期居住，發生治安案件的可能性變大，甚至一些工區出現外來人員長期“入住”，保護和管理好工區現有的物業就成了工區管理人員的一項重要職責。

2.2.4 搞好周邊農村關系。樂昌林場林地與農村集體林地相互交錯，共與樂昌市5個鄉鎮15個村委會（管理區）、30多個村小組（生產隊）相鄰，處理地方關系比較復雜。首先，林場林地與這么多的農村基層組織相鄰，且與部分村委會和村小組存在山林權屬糾紛。如果處理不好與周邊農村的關系，可能會激發當地矛盾，發生阻路、盜伐林木、侵占林地或拔除幼樹等事件。其次，林業工作中防火尤為重要，處理好周邊的農村關系，可以在防火和安全生產等方面取得村民的支持，提高了工作保障。樂昌林場主要通過工區管理和護林人員在日常進村與村干部、村民互相溝通、聯系，切實搞好與地方農村的關系。

3 新時期的挑戰和職能定位

3.1 生產職能轉變

在計劃經濟時代，國有林場的生產指標由上級下達，沒有自主性。在進入市場經濟后，林場根據上級主管部門的商品林采伐限額和林場經濟狀況安排營林和木材生產，該時期的木材生產量較大，采伐和營造林任務重，工區的生產功能較強。在國家對商品林實行限額采伐以后，國有林場及其工區的木材生產和造林工作量不斷減少，生產職能不斷減弱，以后將面臨職能轉變以及工區管理人員改變管理方式和改善管理能力的問題。

3.2 林地、林木資源保護形式發生變化

以前林場工區的林地林木保護壓力較大，主要體現在農民盜伐林木事件較多，但是侵占林地事件相對較少，但近一二十年來，林木盜伐事件僅有零星發生，但工區周邊的農民蠶食國有林地事件日益增多，且管理難度加大。發生這些變化的主要原因有：①現在農村年輕勞力減少，留守的老年人較難單獨盜伐林木；②近年來人工單價大幅上漲，杉木木材價格較低，盜伐林木（主要是杉木）獲利減少，而很多人愿意外出或進城務工，導致盜木的機會成本增加；③現在城鄉大多都修建混凝土結構的房屋，很少用杉木建房材料；④蠶食國有林地主要是緩慢地進行，多是人跡罕至、護林巡視容易疏漏的地方，發現時已經完成了在國有林地上造林的事實，發現后處理也比較難。

3.3 變革頻繁

3.3.1 林場和工區機構頻繁變革。廣東省樂昌林場是由解放前的中山大學演習林場（也叫細梨坑林場，1927年建場）、國民政府農林部直轄第三經濟林場（1941年）和裕農園華僑農場在解放后合并而成。1947年，國民政府農林部直轄第三經濟林場改名為“直轄第一經濟林場”；1951年，中山大學演習林場由中山大學與廣東省農林廳合辦，改名為“武水試驗場”；1953年，農林部直轄第三經濟林場改名為“樂昌經濟林場”；1954年，武水試驗場與裕農園華僑農場合并為“武水造林站”，樂昌經濟林場改名為樂昌造林站，并與大旗嶺和曲江共4個造林站組成粵北林場；1956年，撤銷粵北林場，將武水和樂昌2個造林站合并為國營樂昌林場，并由此延續至今[2-3]。

從前文可以得知，樂昌林場工區的變革共經歷了20世紀50年代成立和撤銷造林站、60年代將工區改為生產隊、80年代將生產隊改回工區、90年代設立6個工區，2002年合并為5個工區，2006年又改為6個工區。

3.3.2 隸屬關系多次變革。廣東省的國營林場領導體制主要經歷了“兩次下放，兩次收回，體制變動頻繁?！睒凡謭鰟t在1958年下放給縣領導；1962年林業廳收歸樂昌林場的行政、生產指揮、物資調撥、財務管理、干部和勞動力管理權（即“五權”），黨政工作仍歸地方負責；1966年，省人委將廳直轄的樂昌林場移交給中南林學院管理；1971年下放給樂昌縣領導，“五權”均歸樂昌縣管理；1972年收歸省林業局直管，但黨政工作仍歸樂昌縣委負責；1984年干部管理權等收歸林業廳直接管理，在“統一領導，分級管理”后，隸屬關系才逐步穩定下來[2]。

3.3.3 經營、管理體制多次改革。1954年，廣東省林業廳召開第一次國營林場會議，明確國營林場任務是消滅荒山，營造用材林，適當多種經營，發展副業，開展技術試驗及技術改革。1960年實行企業化管理；1964年，省林業廳將全省國營林場區分省屬國營林場和?？h國營林場兩大類，實行分類經營，樂昌林場列入國家投資計劃；1973年，省革委會發出通知，將國營林場實行“統一領導，分級管理”；1979年廣東省革命委員會要求把國有林場轉變為企業管理；1984年廣東省人民政府轉批林業廳《關于省辦國營林場管理體制改革的意見》對國營林場定位為“事業單位企業管理”；1988年省財政廳、林業廳聯合頒發《廣東省國營林場財務管理暫行規定》，明確國營林場財務實行獨立核算，自負盈虧；1989年，省林業廳印發文件國有林場指導方針為“以營林為基礎，多種經營，立體開發，林工貿綜合經營，建立起有活力、有競爭力的商品經濟體系?！盵2]

1963年省林業廳制訂了《廣東省國營林場工作條例》以后，樂昌林場按照“林場、工區兩級管理，一級（場）核算”進行經營管理；1997—2002年實行“二級（林場、工區）管理，二級（林場、工區）核算”；2002年以后恢復“林場、工區兩級管理，一級（場）核算”，直至現在。

1997年林場按照“精選、高效、協調”的原則分別對人事、勞動用工和分配等方面進行了改革，打破干部、工人身份界限，實行管理人員競爭上崗；2002年又進行了競爭上崗的人事改革制度，并細化了競爭上崗程序，增加了述職演講和民主測評等內容；2003年，實行林地林木承包經營改革，共有134名職工參加并簽署了承包林地林木承包合同；2004年，林場按照“一場兩制”的原則，將現行的經營情況按部門劃分為行政管理、工區和經濟實體。本次改革實行按崗取酬，職稱不再與工資掛鉤，只發給一定的職稱津貼[4]。

3.3.4 林權制度多變，林權糾紛多[6]。據資料記載[2]，解放后廣東省的林權制度變化有近10次，且多次由省委、省政府或省革委會發文頒布，尤其是文革期間變化更加頻繁；而且國有林場在解放后在“誰種誰有”的政策支持下，擴展迅猛，產生了較多的林權糾紛。

3.4 跟不上市場經濟發展的步伐

國有林場多是粗放型經營方式，產業結構過于簡單，以原木銷售為主，經營機制僵化[7]，已經不能滿足現代林業發展的步伐。先 鋒等指出[8]，國有林場陳舊僵化的經營機制不能適應市場經濟，“國有林場的管理者和職工，沒有走出過林場，更沒有走進過市場，沒有探索過自身和外在的資本和資源，甚至沒有關注過外面的世界?！?/p>

3.5 在新一輪國有林場改革中的職能定位

國家關于國有林場的新一輪改革正在進行，關于國有林場改革方面已經有很多論述。主要觀點為將國有林場實行分類經營。目前，廣東省國有林場的改革堅持公益性取向，將國有林場主要功能明確定位于保護培育森林資源、維護國土生態安全和提供生態公益服務[9]。改革之后，林場和工區將減少絕大部分生產性任務，就將面臨著工區職能的重新定位和轉變。

4 結語

黨的十八大以來，黨和國家認識到生態文明建設的重要性，林業是建設生態文明的關鍵領域，提出了發展和改革林業的舉措，對國有林場發展是一個難得機遇。工區作為解放后出現的國有林場基層的生產和管理單位，具有組織林業生產、管理和保護林地資源等職能，在一定的歷史時期對于國有林場的發展具有重要的作用。國有林場改革迫使部分國有林場的職能發生轉變，也必將使工區的職能定位發生根本性轉變，部分工區將以管護國有森林資源作為主要職能，而部分將設立森林公園、樹木園等開展生態旅游、休閑功能為主，還有的可實現科普宣教等功能。

5 參考文獻

[1] 國家林業局.國有林場管理辦法[EB/OL].（2011-11-17）[2016-10-20].http：//www.forestry.gov.cn/portal/main/s/26/content-511090.html.

[2] 廣東省地方史志編纂委員會.廣東省志·林業志[M].廣州：廣東人民出版社，1998：1-785.

[3] 廣東省樂昌林場簡史編輯委員會.風雨征程七十年：廣東省樂昌林場簡史（1937-2006）[Z].樂昌：廣東省樂昌林場，2006：1-95.

[4] 廣東省樂昌林場.廣東省樂昌林場規章制度匯編（1997.8-2014.1）[Z].樂昌：廣東省樂昌林場，2014：1-462.

[5] 蔣敏元，李龍成.森林資源經濟學[M].哈爾濱：東北林業大學出版社，1991.

[6] 盧耀明，黃永權，盤儉生.廣東省國有林場現狀及其發展對策[J].廣東林業科技，2006，22（2）：98-101.

[7] 昌世于.淺析國有林場的現狀及發展[J].廣東科技，2014（14）：166.

[8] 先鋒，徐正春.廣東省國有林場改革與發展的思考[J].北京林業大學學報（社會科學版），2007，6（3）：74-78.

[9] 廣東省政府.廣東省國有林場改革實施方案[EB/OL].（2015-101-14）[2016-10-20].http：//www.greentimes.com/green/news/dfkb/2015-10/14/content_319286.htm.