石屏縣牛街鎮農村土地承包經營糾紛原因及建議

李健

摘要 以石屏縣牛街鎮為研究對象，深入調查研究其土地承包當中存在的問題，進而對問題原因進行深入分析，并提出相應的建議，以期為緩解或解決傳統農村土地承包中存在的問題提供有力幫助，為發展現代化農業提供借鑒。

關鍵詞 農村土地承包；經營糾紛；調解仲裁；現狀；建議；云南石屏；牛街鎮

中圖分類號 F321.1；D925.7 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）01-0294-02

傳統的土地承包是一種在一輪承包基礎上進行延包的形式，經過多年的實踐總結，其中存在很多問題。首先，大部分地方土地承包制度體系不完善，存在檔案不全、關系不穩定、四至不清、利益遺留問題難以解決等諸多問題。其次，由于沒有完備的制度體系保障，隨著時間的推移、人口流動，以及土地價值的變動，導致土地糾紛問題不斷增多。當前農村社會管理中，最突出的問題是土地矛盾和糾紛問題。土地問題處理不好，損害的是農民利益，傷害的是農民的感情，影響的是黨和政府形象。為此，本文進行詳細分析，并提出相應建議。

1 牛街鎮農村土地承包經營的基本情況及原因

1.1 基本情況

1.1.1 家庭承包經營面積與實際面積不一致。牛街鎮共有11個村委會，123個自然村，158個村民小組，農戶9 746戶，人口30 895人，家庭承包經營的農戶數6 425戶。家庭承包經營耕地2 828.8 hm2，國土二調公布的最新面積為8 609.55 hm2，家庭承包經營面積與實際面積相差很大。

1.1.2 土地承包流轉面積加大，涉及農戶數增多。2010年牛街鎮農村土地承包流轉面積135.87 hm2，涉及農戶數246 戶，人口718人。2011年牛街鎮農村土地承包流轉面積167.2 hm2，涉及農戶數369戶，人口1 056人。2012年牛街鎮農村土地承包流轉面積227.2 hm2，涉及農戶數429戶，人口1 201人。2013年牛街鎮農村土地承包流轉面積2 73.87 hm2，涉及農戶數629戶，人口2 066人。2014年牛街鎮農村土地承包流轉面積353.87 hm2，涉及農戶數749戶，人口2 098人。2015年牛街鎮農村土地承包流轉面積453.87 hm2，涉及農戶數939戶，人口2 629人[1-2]。

1.1.3 糾紛數量多，增長趨勢明顯。隨著時間推移、人口變化、土地升值，許多被棄耕、撂荒的土地開始有人爭相耕種，農村土地承包糾紛數量日益增加。以牛街鎮為例，牛街鎮2010年調處農村土地承包糾紛19件，2011年調處農村土地承包糾紛23件，2012年調處農村土地承包糾紛29件，2013年調處農村土地承包糾紛33件，2014年調處農村土地承包糾紛36件，2015年調處農村土地承包糾紛42件，農村土地承包糾紛數量呈逐年大幅上升的趨勢。

1.2 原因分析

導致以上情況的原因可歸納為以下3點：一是土地承包合同內容不規范糾紛，第二輪土地承包過程中，由于時間要求緊、任務重，個別工作人員工作不認真，部分土地承包合同四至界限不清，合同面積不實。有的同一塊承包土地重復登記入2份承包合同；二是土地流轉合同約定不明，糾紛農戶在土地流轉過程中，未以合同形式對權力義務關系加以約束，多以口頭承諾形式進行商定，為后續土地承包中發生糾紛埋下了隱患；三是接邊地區糾紛，牛街鎮東鄰建水縣青龍鎮、官廳鎮，南與紅河縣隔江相望，西與玉溪地區元江縣僅一河之隔，北與本縣的異龍、壩心鎮接壤，國土面積611.2 km2。但在接邊具體界定方面，由于沒有明確的證書或圖紙，接邊很難明確劃分，加之存在諸多歷史遺留問題，很難順利化解矛盾[3-4]。

2 當前農村土地承包矛盾與糾紛情況

土地承包當中存在的矛盾糾紛多種多樣，主要包括如下幾個方面。

2.1 合同效力糾紛

合同形式不規范、存在重大漏洞，不合法或無效等，都隱藏著糾紛隱患，一旦發生，調解難度較大。

2.2 合同履行及侵權糾紛

如未按合同規定強行解除土地承包合同，或利用職權變更等強迫原承包人放棄土地承包等。

2.3 承包地征收補償糾紛

隨著工業化、城鎮化建設的不斷推進，大量的農戶土地被征收，由于土地已經過承包，所以在土地征收補償利益分配方面常常涉及多方面的利益沖突，一旦發生很難調解處理。

2.4 承包權繼承矛盾糾紛

此類矛盾糾紛多發于家庭、家族之間，如兄弟姐妹爭奪父母生前的土地承包權、公婆與喪偶兒媳之前爭奪死者生前的土地承包權，也涉及在父母死亡后，其子女要求解除父母生前與他人簽訂的土地承包合同等。

2.5 接邊土地糾紛

接邊地區的森林和土地等自然資源相互穿插，邊界分界不清，加上歷史遺留問題，從而成為土地糾紛的頻發區域。

2.6 歷史遺留問題

如因拖欠農業稅、提留統籌而被收回至今又無地可發包的問題；一部分村民多地、另一部分少地，村組織機動地多年發包而引發的土地矛盾與糾紛；因地界不清或歷史原因引發的土地糾紛等。

3 糾紛原因分析

3.1 相關法律不完善

由于我國在農村土地承包相關法律規定過于原則，有的條款規定不具、不明確，實施起來具有一定困難。加之相關法律法規頒布不久，有待在實踐中檢驗，并且相關配套的司法解釋較少，面對非常復雜的土地承包糾紛案件很難加以解釋、約束，調解和仲裁工作非常困難。

3.2 農民維權意識不強

由于農民的文化水平普遍不高，在糾紛發生時不能選擇合適的維權形式，不能及時向相關部門反映，使部分農村土地承包的矛盾與糾紛不能得到及時解決。有的農村土地承包矛盾與糾紛，過了十幾年才向相關部門反映，加大了調解和仲裁工作的難度。

3.3 農村土地二輪承包合同不規范

由于農村土地二輪延包工作時間緊、任務重，多數地塊沒有實地丈量，只是在一輪承包的基礎上進行延包。二輪承包合同內容不具體、不明確、不完善。多數地塊的面積不實、四至界限不清。此外，合同不規范，缺乏重要條款、要素，有的合同只有簡單的地塊名稱，連最基本的總面積、承包期限都沒有，由于約定條款不明，一旦發生糾紛，雙方就會各執一詞。

3.4 農戶間相互流轉土地、對外轉包土地未簽訂書面合同

農戶間土地流轉、農戶對外轉包土地時，基本上不簽訂書面合同，只是雙方口頭協定，發生糾紛時，雙方難以說清，會以沒有合同為由進行反悔。

3.5 “四荒地”不按法律規定的程序發包

根據法律規定對外承包土地等重要事項需經過民主議定程序，應當在村民代表2/3以上對決議同意的前提下，并經當地政府批準方可完成。但實際落實起來難度非常大，村民大會、代表大會很難召開，更提不上民主決議。因此，很多農村土地承包并沒有按照法律規定進行，甚者只是有幾個主要村干部決定后便對外承包。

3.6 土地調整未嚴格執行政策規定

由于村干部自身能力有限且素質不高，在工作中不按照政策規定辦事，存在分配不公平、辦事偏倚等問題。此外，更有少數村干部濫用職權鉗制農民，直接或間接進行受賄、索賄行為，或違規暗箱操作，為關系人輸送利益、幫助。

3.7 土地承包過程中存在歧視女性思想

在農村土地承包具體實施工作中，存在歧視女性的老舊思想，損害或剝奪婦女應有的承包權力?！掇r村土地承包法》中明確規定，在宅基地、口糧田、責任田的劃分過程中，男女權力平等。但具體執行過程中存在明顯不公平情況，比如剝奪離異婦女、出嫁女性的土地承包經營權。

4 建議

4.1 盡快出臺相應法規

建議有關部門盡快根據《中華人民共和國農村土地承包法》出臺適合當地的地方法規，根據具體情況制定更有針對性的實施意見或實施細則，以便提供更完備的法律依據，為妥善解決土地承包糾紛做準備，切實提高可操作性。

4.2 加強教育投資力度

不斷提升農民的自身文化素養，加強法律法規宣教，通過開展一系列的培訓活動、科普活動等切實將農業教育融入到本地經濟和社會發展規劃當中。

4.3 引導農村勞動力轉移

政府要加強農村勞動力市場體系建設，引導農村勞動力合理有序地流動。對缺地或無地農民優先進行非農崗位技能培訓，不斷提升他們的工作技能和文化素養，將其輸送到更多的非農崗位中去，提升家庭的整體收入。發展鄉村企業，加快小城鎮建設，為農村勞動力轉移和無地農民創造大量就業崗位。

4.4 建立健全的指導監督管理體系

上級政府應當積極探索并制定對村委會工作的監督機制，尤其在土地承包方面應當做到全程監督，切實做到以村民的利益為重，切實維護他們的根本權益。此外，規范土地合同樣本，明確合同責任范圍、細化合同條款，盡量保證合同的專業性、合法性。

4.5 開展確權登記頒證工作

把承包地塊、面積、空間位置和權屬證書全面落實到戶，把土地承包關系用法律的、憑證的形式固定下來，強化承包農戶的市場主體地位和家庭承包經營的基礎地位，為保持現有土地承包關系長期穩定提供強有力的制度保障。

4.6 充分利用傳統民間糾紛解決機制

自古以來，德高望重的人通常具備重要的地位或較強的影響力。因此，在糾紛調解過程中充當著重要角色，他們出面通常能夠使矛盾化解、糾紛平息。因此，應當有效利用這種民間特有的糾紛解決機制，為當今社會治理提供重要手段。

4.7 尊重并注重經村民討論認可的村規民約，充分利用當地民族民俗文化資源

積極探索社會治理模式建設，由以往政府管理改為村民積極參與，充分發揮信息治理模式的先進性、有效性。在黨支部的領導下，充分發揮村規民約的作用，實現地方民主自治與法制之間的有效銜接，切實處理好國家與鄉村之間的關系，最終實現農村社會治理的健康發展、實現基層群眾自治與政府治理的良性互動。

4.8 建立接邊地區聯防、聯調、聯誼、聯創工作制度

建立和完善接邊地區縣鄉村各級聯席會議、聯排聯調、聯防聯治、聯誼聯創等工作機制，不斷提高邊界地區矛盾糾紛聯防聯治工作水平，實現接邊地區經濟社會的和諧發展。

5 結語

農業、農村、農民“三農”問題是近年來黨和政府關注的熱點和焦點問題，也是關乎國計民生和社會和諧穩定的關鍵問題。在農村土地承包合同的訂立、履行、變更和解除過程中，政府應當發揮主動能動性，明確各方義務與權力，切實保障村民依法行使參與權、知情權、監督權。為維護農戶的土地承包經營合法權益、完善土地承包關系、維護農民的最根本利益保駕護航。

6 參考文獻

[1] 中華人民共和國農村土地承包法[A/OL].[2016-11-10].http：//www.lawlib.com/law/law_view.asp？id=41400.

[2] 李正華.土地承包經營糾紛仲裁工作中存在的問題及對策[J].現代農業科技，2013（4）：342-343.

[3] 陶懷穎.積極推進農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作[J].農村經營管理，2012（1）：10-12.

[4] 鄭琪.開展土地糾紛調解仲裁 切實保障農民合法權益[J].內蒙古農業科技，2011（6）：12.