當前地方政府債務所蘊藏的金融風險及其防范措施

嚴文浩

摘 要：在經濟危機席卷全球的背景下，中國地方政府為了規避經濟危機的不良影響采取了一定的措施，在應對危機的過程中政府債務規模迅速膨脹，龐大的債務數額幾乎涉及到所有的區縣和鄉鎮地區。對美國信貸危機和歐債危機進行分析發現，一旦地方政府債務規模過大，陷入到債務償還的困境中，就極易造成全國性債務危機的出現，甚至對全國金融行業發展產生不良影響，引發金融動蕩，并對國民經濟的持續健康發展產生威脅。因此，新時期應該加強對地方債務工作的重視，在分析債務成因的基礎上有效防范潛在風險，從而促進中國經濟的持續穩定發展。

關鍵詞：地方政府；債務；金融風險；防范措施

中圖分類號：F832.7 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）01-0076-02

地方政府債務引發的金融風險已經成為我國實現工業化和現代化過程中普遍存在的社會經濟現象，從西方發達國家經濟發展經驗來看，防范地方政府債務引發的金融風險十分復雜。對此，應當深入、全面的分析，科學、合理的論證，找到地方政府債務產生的原因以及所帶來的風險，從而對這些問題和風險加以解決。

一、現階段地方政府債務所蘊藏的主要金融風險

（一）債務來源途徑較為單一，抗風險能力較為薄弱

現階段，盡管地方政府投融資平臺內的企業數量較多，然而其運營模式相對單一，主要由銀行負責提供資金，并以地方政府的信譽或地方財政為貸款擔保。不僅加大了地方政府的財政負擔，而且還造成銀行不良貸款數目的增大，無形之中提高了銀行的經營風險。銀行為了保證自身發展的穩定性，就將這些風險轉移到市場，致使國內金融安全問題產生。通過分析可知，若是造成高通貨膨脹率，國內各級政府融資平臺發生不良貸款率可以高達20%，其總額會達到2.4萬億CNY[1]。銀行是我國金融行業發展的中心，生存和發展對社會各行各業以及廣大人民群眾產生重要的影響，若是由于地方債務導致銀行難以正常經營，那么將對國家經濟造成致命的打擊。

（二）引發財政風險和信用風險

現階段，盡管地方舉債行為在表面上通過投融資平臺而發生，然而，通常情況下均是以政府信譽為擔保，實際上，這項債務還是需要地方政府來償還。在市場經濟逐步發展的情況下，我國現階段的地方財政呈現出大幅度提升的態勢。然而，在機構改革的影響下，各級政府逐步向服務型機構發展，導致地方政府的財政收入僅能勉強滿足日常行政服務的支出，作為債務額度較大的擔保，地方財政承擔了較大的債務壓力[2]。大部門地方債務之所以能夠貸款成功，是因為各級政府以自身信譽作為擔保。同時，由于政府信譽對黨和國家而言十分重要，對黨的生存和發展具有直接影響。所以，以政府信譽作為擔保不僅凸顯了各級政府發展經濟、籌資的迫切性，還顯示了地方債務失控引發的金融風險在一定程度上會轉化為政治風險?，F階段，各級地方政府債務均存在延期、拖欠的情況，若是任由這種情況發生，將對政府信譽產生嚴重的不良影響，進而造成社會信用環境逐步惡化，引發信用危機，導致投資者與消費者對市場的信心發生動搖。

（三）致使銀行不良資產規模增大

從目前情況來看，國內投融資平臺規模較大、數量較多，在管理方面存在漏洞，普遍存在違規擔保的現象，明顯增加了銀行難以回收貸款的經營風險，使得銀行的不良貸款率明顯升高?，F階段，我國地方政府的投融資平臺普遍出現了不具有主營業務、短期發展、法人治理結構缺乏完善性、責任主體不清、操作程序不規范等情況。與此同時，地方政府又常常借助多個融資平臺企業向多家銀行進行信貸，導致銀行難以真正掌握地方政府的負債狀況以及其擔保情況[3]。為了發展經濟、籌集更多資金，部分地方政府甚至將一些不符合貸款條件的項目融入到融資平臺，由于這類貸款項目未經過市場論證、不具備發展前景，導致在今后幾年中，國內將出現大部分地方債務貸款即將到期的情況，使得各級地方政府面臨著多家銀行催還款的狀況。據預計，我國商業銀行的不良貸款規?？赡馨l生井噴現象。

（四）地方財政無力償還地方債務

各級地方政府主要收入來源于土地收益。從相關統計分析可知，2001—2003年，國內各級地方政府在土地出讓方面獲得的利益總額高達9 100多億CNY，而在2009年當年，國內各地方在土地置換方面的收入就達到1.5萬億CNY，接近同年地方財政收入的一半。由此可見，地方財政對土地收入具有嚴重的依賴性[4]。進入2013年后，我國房地產市場迅速發展起來，各級地方政府在土地出讓方面獲得的利益再創新高。以北京地區為例，在2013年，其在土地出讓方面獲得的利益總額高達1 821.8億CNY，在土地出讓金方面創造了歷史新高?，F階段，我國地方政府債務通常以政府財政或政府信用作為擔保，在土地收入占地方財政比重較大的情況下，以地方財政作為擔保在某種程度上可以看成是以土地收益或土地置換金作為擔保，地方政府與負責提供資金的銀行均將地方債務正常償還的希望放在土地價格上漲上。但是，盡管我國幅員遼闊，卻是人口大國，人均占有的土地資源有限，在這種情況下，依靠土地收入或土地置換金來償還地方債務的方式存在不可持續性。雖然各級地方政府與銀行均將房價上漲作為財政創收希望，并極力推動房價上漲。然而，隨著經濟全球化以及我國逐步融入世界經濟體系，若是在外部發生經濟沖擊，那么將對國內房價與地價產生較為嚴重的影響，使其面臨驟然下跌的風險，對各級地方政府財政造成嚴重的不利影響，導致地方財政面臨著巨大的壓力。

二、預防并控制地方債務引發金融風險的有效策略

（一）深入分析、科學論證債務風險

地方債務問題存在一定復雜性，受到國家財政體制、國際經濟宏觀形勢、國內經濟走勢以及政府職能劃分等方面的影響，若想有針對性地解決地方債務問題，就應當對其產生原因進行全面分析，并對國內地方債務規模、債務結構實施深入、詳細的分析論證。所以，中央政府應當盡快構建起完善的地方債務登記管控機制，盡量搭建信息化、網絡化的技術管理平臺，借助政府、金融機構、社會企業等多方的聯網來監督管理我國資金的具體流向，對地方債務的規模、數量以及蘊含的風險進行有效控制，并基于此，結合地方債務的具體狀況運用可行性較強的策略，將地方債務引起的金融風險扼殺在萌芽中狀態[5]。

（二）創新投融資機制

地方政府債務不僅帶來了一定金融風險，同時也創造了一定的機遇，特別是針對一些經濟欠發達地區而言，地方債務是其獲得進一步發展的重要途徑[6]。國內地方債務引發的風險，其根本并不在于其總量過大，而在于其擔保與使用缺乏規范性、科學性、合理性。所以，為了有效消除地方債務引發的金融風險，就應當對地方債務進行科學管理，優化其結構，將其收入到法制與行政管制范圍內，嚴格監督并管理地方投融資平臺。與此同時，中央政府也需要盡早構建地方投融資監督管理機制與制度，深入分析并嚴格監管地方投融資平臺，對地方債券發行等實施妥善管理，進而在地方政府債款使用方面加強監管。另外，中央政府還應當改進預算法，建立完善的財政預算機制，并對頒布的公債法進行論證，做到依法管理地方債務，從而促使地方政府債務接受各行各業的實時監督。

（三）適當放開地方政府債券發行權

在我國市場經濟體制逐漸完善的情況下，地方政府承擔了越來越繁重的行政事務與經濟管理任務。過去的財政收入難以滿足日常行政開支已經成為主要問題。所以，中央政府應當適當地允許地方發行債券，以此來改善地方負債現狀、緩解財政壓力。事實上，在我國地方政府債券發行禁令的實施下，地方政府出于無奈選擇構建投融資平臺。對此，中央政府可以適當放開地方政府債券發行權，促使地方融資融入現行法律與行政的管理體系中，這在一定程度上縮減地方政府融資平臺規模和數量，逐步提升地方融資渠道的社會性和透明性。

（四）優化管理地方政府債務

從西方發達國家的發展經驗可知，當國家中央政府對地方政府實施規范、嚴格、有序的管理時，地方政府債務所引起的金融風險均可以得到良好的防控，并且地方財政體系也可以正常、穩定地運行，促使國家經濟得到穩定發展。相反，若是中央對地方管理不當，則會引發財政金融危機。如美國的次貸危機、歐洲債務危機等，引發經濟、社會的動蕩。對此，為了有效解決地方債務引發的金融風險，中央政府應當建立專門的機構來統一、集中的管理地方債務。通常情況下，中央財政相關部門應當負責管理地方債務。但是，現階段，中央還沒有建立專門機構，更未建立配套的地方債務管理制度與體系。因此，我國應該對國內各區域的地方債務實施深入分析，對其進行科學論證，從而構建一個統一機構，構建完善、配套的地方債務管理體系，對地方政府舉債行為做出正確指引，在有效控制地方財政赤字問題的基礎上，還應當促進分稅制深化改革，進而逐步構建權責分明、協調平衡的地方財政收支體系。

三、結語

綜上所述，在對地方政府債務實施管理的過程中，應當將重點放置到消除財政風險、防范地方金融風險方面。同時，應當始終堅持科學發展觀，以可持續發展觀為指導，采取有效措施優化地方政府債務結構，對地方政府債務規模進行有效控制，積極構建行之有效的政府舉債與償還管理制度與機制，進而形成良性的地方政府債務運行機制。

參考文獻：

[1] 徐奇淵.我國政府債務中短期風險與長期風險考量[J].地方財政研究，2014，（11）：48-53.

[2] 管清友，李衡.中國政府債務擴張及其風險[J].經濟導刊，2012，（9）：92-93.

[3] 曹樸.我國地方政府債務風險防控分析[J].經濟問題，2014，（5）：38-41.

[4] 徐建國，張勛.中國政府債務的狀況、投向和風險分析[J].南方經濟，2013，（1）：14-34.

[5] 劉萍芳.鄉鎮政府債務成因、存在問題及風險化解對策[J].財經界，2014，（20）：49-50.

[6] 孟令勇.我國地方政府債務風險分析與預警機制研究[J].活力，2014，（22）：4-5.

[責任編輯 陳麗敏]