我國農產品流通的法律缺位與完善

時燕君

◆ 中圖分類號：F724 文獻標識碼：A

內容摘要：農業作為我國的基礎性第一大產業，近年來出現了很多新情況和新問題，尤其是從過去的總量不足轉變為結構性矛盾較為突出。隨著我國農村改革的持續推進，堅持農村基本經營制度、堅持農村土地集體所有、堅持家庭經營基礎性地位、堅持穩定土地承包關系已經成為我國農村深化改革的一條主線。而農產品流通關系到這條新形勢下政策主線的興旺發達程度，其流通體制更是對發展現代農業、增加農民收入、建設社會主義新農村這三大任務具有重要的推動作用。但是，我國保障農產品流通通暢的現有法律措施還略顯單薄，不利于我國農村改革中的多部門、多要素聯動。因此本文通過對我國農產品流通模式和立法缺失的系統分析，探討完善我國農產品流通的法律體制，不但要使其促進我國農村經濟的快速發展，體現農村特色，留住綠水青山，更要使其留住我國傳統的農村文化根基，留住我國農耕文化的精粹。

關鍵詞：農產品流通 法律制度 農村改革 流通法律 農村特色

我國的“三農”工作在改革新形勢下，必須要不斷抓出新成效，才能提高我國農業質量和效益，促進一、二、三產業融合，延長農業產業鏈。要實現這一目標，農產品流通是關鍵，因為農產品流通和價格波動關系到每一位農戶的切身利益，而我國農產品生產和流通在各環節上受到立法缺失和不足的影響，直接導致我國農產品市場價格居高不下。一方面間接地反映出我國農業經濟的改革舉措難以形成有機體系，存在諸多問題；另一方面還反映出我國農產品流通成本對農產品流通各個環節的價格都會產生很大影響，進而影響居民的農產品消費水平。所以，本文通過對農產品流通基本模式的分析，探討了我國農產品流通中的法律制度缺失問題，進而提出完善我國農產品流通法律法規的措施，逐步規范我國農產品流通市場。

我國現行的農產品流通模式

新時期下的農產品流通，既要承擔著確保國家糧食安全穩定的重任，又要解決農業生產的結構性問題；既要盡快讓廣大農民富裕，實現全面小康，又要加強對農產品的質量安全治理，防治假冒偽劣。然而，我國現行農產品流通體系中主要的生產主體還是小型農戶、規模大農戶以及其他農業主等，主要是經過農戶、合作經濟組織以及一些商販等實現我國現行農產品的流通。同時，我國現行農產品的流通模式具有多樣化特征，不同類型的農產品具有不同的流通模式，而最主要的農產品流通模式基本可以分為四種：

（一）“農戶+市場”模式

“農戶+市場”的農產品流通模式是我國最傳統的流通方式，農戶在生產農產品后，通過集市銷售給消費者，這種流通模式的銷售收益比較集中，沒有中間環節，但“農戶+市場”模式的范圍和規模均較小，只適合于生產規模小的農戶。在這種最傳統的流通模式下，農戶可自覺進入農產品流通市場中，但因缺少組織，秩序較為混亂，經營也不規范，競爭力更是無從談起。

（二）“農戶+批發市場+零售終端”模式

“農戶+批發市場+零售終端”的農產品流通模式是我國現行使用最廣泛的流通方式，農戶將生產的農產品經過簡單加工后賣給農產品商販，商販再將收購的農產品賣給批發商，批發商收購一定數量后賣給零售商，完成農產品的流通和銷售，當然有些地區的農戶不經過商販而直接出售給批發商。在這種廣泛使用的流通模式下，農戶對商販或批發商的依賴性很大，在“農戶+批發市場+零售終端”的流通模式下，由于農戶較多，農產品也大相徑庭，因此多為一次性交易，往往都是為了追求最大利益。同時，這種模式的組織化程度較低，農戶分散且規模較小，交易次數頻繁，交易成本較高，交易較為復雜。而且，流通環節復雜且周期長，流通過程中參與對象較多，農產品在流通過程中損耗偏高。

（三）“農民+龍頭企業+零售商”模式

“農民+龍頭企業+零售商”的農產品流通模式是我國現行使用最高效的流通方式，這一流通模式也稱為訂單農業，是以農村的龍頭企業為首，簽訂農產品銷售合同，對農戶生產的農產品進行大量收購，并對收購的農產品進行統一加工和包裝，再銷售給零售商，實現農產品流通。在這種最高效的流通模式下，主要是以農產品加工為載體，加工企業和農戶之間的交易關系比較緊密，實現生產和銷售的一體化，而龍頭企業能夠運用自身的銷售經驗和網絡擴大農產品銷售范圍，準確獲取市場信息和消費需求，并且依靠企業先進的保鮮技術為農產品流通提供保障服務。同時，農戶與企業之間形成了穩定的合作關系，減少了農產品流通環節，節約了成本，企業和農戶共同承擔市場風險，能夠對農戶利益起到保護作用。

（四）“農戶+農業合作組織+龍頭企業+批發商+零售終端”模式

“農戶+農業合作組織+龍頭企業+批發商+零售終端”的農產品流通模式是我國現行使用最便捷的流通方式，這種流通模式在農戶和企業之間增加了農民合作組織和批發商，使農產品流通環節有所增加，但沒有造成龍頭企業與農戶之間的分工不便，并且農戶已由農業合作組織所取代，由農業合作組織與龍頭企業進行溝通和協商，將原來較為分散的農戶轉變為合作組織，共同為龍頭企業提供農產品，而龍頭企業只對合作組織提供訂單，再由農戶將農產品集中運送到加工企業進行統一包裝和加工處理。在這種比較便捷的流通方式下，農業合作組織成為農民組織化發展的產物，有效減輕了農民負擔，保障了農民利益。但我國農業合作組織還處于初步發展階段，缺少規范性組織和法律約束，并沒有充分發揮出農業合作組織在農產品流通中的真正作用。

我國現行農產品流通中的法律缺位問題

我國現行農產品流通是我國農村改革的重點，能否契合農業和農村特點，能否兼顧國家、集體和農民三者利益，能否真正調動農民積極性，能否解放農村社會生產力，實現這四個標準的關鍵還在于農產品流通法律的完善與否，然而我國現行農產品流通的法律法規還存在四個明顯的缺位問題：

（一）政策引導和風險預防的法律缺位問題

當市場信息不對稱導致市場失靈時，政府應該在市場經濟中起到宏觀調控的作用。然而，因我國農村居民無法準確及時地獲取市場信息和消費需求，極易造成農戶對市場信息把握的不準確，導致種植與市場需求不對稱，造成供求關系緊張。比如，2016年春的第一場降雪冰凍天氣，對蔬菜類農產品影響較大，批發市場、農貿市場、超市等均一度出現消費者大量購買囤積的現象，市場供求緊張，蔬菜批零價格全線上行，以上市場均價依次上漲24.5%、16.2%和14.0%。與此同時，政府采取多種調控措施穩定農產品市場價格，包括政策投放、補貼等方式，但效果不佳，究其原因還是政府的宏觀調控政策同市場信息不對稱，進而導致農產品價格只漲不跌。所以，2016年農產品價格的大幅度上漲，反映出農業的高風險主要表現在農產品價格的波動上，還反映出我國農產品缺少風險保護措施，同時我國政策引導和風險預測更是存在法律缺位問題。

（二）壟斷生產和惡意囤積的法律缺位問題

我國農產品的生產收購大部分通過分散的商販進行，雖然我國大力提倡農民參與農業合作社中，但因我國現行的農業合作社還處于初級階段，組織化程度低，缺少規范，加之信息不暢通，使得農業合作社無法發揮有效作用。依據農業部2015的統計數據顯示，我國現行比較規范的農業合作社有15萬個，農戶成員將近3500萬戶，占全國農戶的14.1%。同時，依據中國科協統計的數據顯示，我國參與農業協會的農戶僅有620萬，占全國農戶的3.5%。這就說明我國現行的農民專業合作社覆蓋范圍較小，發揮的作用依然有限，缺少整體帶動力。同時，不少農產品收購者因農戶缺少市場風險意識，惡意壓低農產品價格，加大農產品囤積，一定程度上壟斷了農產品價格，且在很多地區出現了惡意囤積現象，不但損害了消費者利益，而且說明我國在壟斷生產和惡意囤積的法律問題上存在缺位。

（三）成本攀高和地方保護的法律缺位問題

我國農產品從生產地到達批發市場和銷售地之間的運輸成本很高。據不完全統計，我國農產品物流總成本占GDP的18%，是發達國家的一倍多，而我國物流成本占據總成本的30%，更是發達國家的三倍多。這是因為我國農產品運輸環節主要依靠公路運輸，油價的上漲以及公路經營壟斷導致的高額運輸費用，更是加劇了農產品成本的上升。并且，有些地區為了增加當地稅收，采取地方保護措施，設置各種壁壘，在農產品運輸過程中需要突破重重關卡，頻繁的收費增加了農產品流通成本，更使農產品成本居高不下，凸顯了我國在流通運輸成本和地方保護壁壘方面的法律缺位。

（四）管理缺失和隨意攤派的法律缺位問題

我國現行《價格法》對農產品經營者實行自主定價權，農產品批發商則承擔著我國農產品流通的主要任務，是流通的關鍵環節，對農產品的最終市場定價也具有重要決定作用。但是，我國農產品批發市場缺乏規范化管理，存在肆意定價的行為，增加了農產品在批發中的流通成本，最終導致農產品價格上漲。據不完全統計，農產品生產者獲取的農產品利潤僅為零售價的20%左右，終端零售是最大的獲利環節。與此同時，為了達到利益最大化，部分批發市場設立高額攤位費和入場費，導致農產品流通中出現惡意競爭等行為，將我國在流通管理缺失和隨意攤派上的法律缺位問題彰顯無疑。

我國現行農產品流通問題的成因分析

我國現行農產品流通問題的成因具有深層次因素，集中表現在流通過程缺少相關法律體系和制度約束，行政權力過度干預造成壟斷行為頻發，進而增加了農產品市場價格的波動，導致成本上升。

（一）農產品風險預警立法缺失

美國、日本等發達國家早在20世紀30年代就對農產品流通制定了完善的法律規范和農產品保險制度，極其注重農產品在流通過程中的風險預警，而我國農產品在生產和流通中依舊缺少風險預警機制的相關法律法規建設。雖然，我國現行的《保險法》已經涉及農業保險問題，但《保險法》中也明確指出農業的保險問題還是需要另設立法律法規進行規范。這就說明，我國尚未有一部關于農業保險的完整法律體系，造成我國農業風險無法有效規避的窘態。同時，我國現行的風險預警法律也尚未涉及農產品生產和流通環節，更是沒有發揮出農產品在生產和流通中的風險分擔機制。

（二）農產品流通壟斷立法缺失

我國成品油定價處于壟斷狀態，我國高額過路費背后是公路的壟斷，各地區的保護性收費等行政干預是行政壟斷，這些壟斷問題都對我國農產品流通造成很大的不利影響。因此，有效降低行業的壟斷行為是降低我國農產品流通成本的重要舉措。然而，行政壟斷作為我國難以解決的頑疾，雖由多種因素共同導致，關鍵還在于“觸及利益比觸及靈魂還難”。

雖然我國的《反壟斷法》已經明確對壟斷行為的禁止，但立法內容和執法行為完全不對稱，存在執法不嚴的情況。而且《反壟斷法》中的立法模式對現實中的行為無法有效約束，制定了大量條例和通知后，依然不能解決實際問題，存在著立法混亂和立法不明的現象，直接導致執法力度不夠、職權不清的現象出現，造成農產品流通中的壟斷行為無法徹底根除。

（三）農產品價格體系立法缺失

我國現行關于農產品價格調整的法律只有《中華人民共和國農業法》和《價格法》兩部。其中，《價格法》對農產品價格進行了明確規定，指出實施政府行為定價和指導商品的價格，也可經營者自定價。但對經營者自定價行為沒有進行明確約束和具體規定，因此經營者定價存在肆意行為，無形中放大了經營者自定價的權利，導致農產品價格被肆意抬高。所以，面對農產品流通中的定價肆意行為，亟需出臺一部比較完善的價格法律體系作為補充，對肆意抬高價格的行為進行約束，規范我國農產品價格機制。

（四）農產品市場管理立法缺失

我國現行農產品市場的管理主要依照《農產品批發市場建設和管理指南（試行）》，農產品的管理法律地位較低，缺少權威性，且對農產品的準入原則和市場規范化管理等也缺少相關規定和約束，更缺乏實踐性和可操作性，明顯落后于其它法律體系，致使農產品進入批發市場中的準入和規劃制度缺乏。同時，農產品市場管理立法的缺失，更是導致市場內經營者權利和義務無法確定，對違反交易行為的懲罰更是缺少具體實施細則。

我國現行農產品法律制度完善措施

（一）加快我國農產品流通領域的立法進程

首先，我國現行農產品流通中的主體需要確定完善的法律進行規范和約束。由于我國農產品主體缺乏完善的法律制度保障措施，使得農戶組織化程度較低，常處于弱勢地位，農戶切身利益很難得到保障。因此要想保護好農戶利益就必須完善流通主體的法律保障，減少不正當競爭對農戶利益的損害，維護市場秩序的穩定，保障流通環節的暢通，規范流通中主體的市場行為和準入原則，通過法律制度手段約束主體的交易行為。其次，我國現行農產品流通中的安全問題要立法制約。我國農產品流通中的安全問題，關系著我國農產品質量和人民的生命健康。一旦農產品安全出現問題，不僅損害消費者利益，更將損害廣大農戶利益，造成農戶風險劇增，所以我國農產品流通中的食品安全問題亟需依據法律法規進行指導。最后，我國現行農產品在流通中的信息安全需要法律約束和規范。因為要建立完善的信息安全網絡，就需要對涉及個人信息安全的內容進行法律保障和規范，從而維護農戶權益。

（二）建立健全我國農產品流通法律體系

發達國家的農產品流通體系建設，都是以完善的法律法規作為前提和保障，從而使農產品在流通過程中更加安全和有序，并保障國家宏觀調控的實施到位。我國現行農業法對農產品流通做了一些原則性規定，但還缺少具體可實踐的操作細則。同時，我國農產品流通范圍逐漸擴大，有些甚至遠銷歐美和非洲，因此加大對我國農產品流通體制的改革，通過完善的法律法規確保農產品流通極其必要。當前，我國在《農業法》的基礎上修訂和增加了一些具體實施細則，以《農產品流通法》作為核心構建我國農產品流通相關法律體系，雖然保障農產品在流通各環節上能夠有法可依，但依然缺乏農產品流通中對農業合作組織的主體和市場交易行為等的實際約束能力，依然需要健全法律法規，當流通中的權益受損時，能夠得到及時保障，進而維護我國農產品市場的安定有序。

（三）完善我國農民合作組織的法律制度

我國現行的《農民專業合作社法》雖有相關的配套法律，但在具體實踐中，農民合作組織的權益還是得不到保障，而比較靈活的合作組織也依然無法涵蓋在法律范圍之內。同時，對農業合作組織的權利沒有明確的法律界定，再加上農業合作組織運營不規范，內部結構比較混亂，權責不明確，進而造成農戶無法在農業合作組織中享受到應有的權利。

因此，應該針對我國現行不同類型的農業合作組織制定出不同的法律細則，對農業合作組織中的法人地位進行具體規定，以實現農業合作組織的健康穩定發展。并且，還要從法律層面賦予農業合作組織各種權利和義務，規范農業合作組織的規范化運行，劃分職權，建立完善的合作監督組織，實現高效運行，從而引導農業合作組織健康發展。

（四）健全完善的批發市場相關法律規范

批發市場是我國農產品流通的重要環節，也是我國現行農產品流通的基礎設施。然而，我國現有的批發市場功能單一，很多潛在功能無法正常發揮。比如，信息集中、組織集散等，導致批發市場經營混亂，管理疏忽，嚴重影響了農產品的有序流通。2014年，中央一號文件明確指出要在全國范圍內建設一批規范的批發市場，發揮批發市場在農產品流通中的作用，建設比較完善的農產品批發市場基礎設施等一系列配套設備。這就說明，我國對農產品批發市場比較重視，但僅僅依靠政府的政策引導是難以達到規范化運行的，必須針對我國現行農產品批發市場發展現狀，采取必要的法律法規約束和規范，才能實現農產品批發市場的規范化運行，完善農產品批發市場的功能。

日本針對農產品批發市場制定了《批發市場法》，詳細規定了日本農產品市場的規劃、監督和管理等辦法，并且完善了一系列配套法律規范，形成了健全完善的農產品批發市場法律體系。所以，我國可以借鑒日本發展批發市場的成功經驗，結合我國農產品批發市場的發展實際，制定完善的配套法律體系，嚴格批發市場準入制度，對參與批發市場的交易者行為進行嚴格約束，對進入批發市場的生產者、批發商以及零售商等要嚴格審查。并且，為了實現批發市場內的公平競爭，還應對批發市場內的批發商數量進行嚴格限制，制定統一的規范和標準，營造良好的競爭氛圍。

（五）規范我國農產品流通中的交易行為

我國現行農產品流通中交易行為的規范運行離不開法律的約束和規范。因此，應該盡快完善我國的《反壟斷法》，制定相關細則和可實踐的規范和標準，確保農產品在全國范圍的流通暢通，消滅非法經營行為、惡意壟斷行為和囤聚期貨行為，實現農產品市場價格的穩定。并且還應改革農產品市場管理制度，打擊市場中惡意競爭行為和泛濫收費現象，以穩定農產品流通價格，規范農產品定價行為，抑制惡性競爭導致的農產品價格上升。

結論

農業是國民經濟的基礎，我國糧食在連續12年獲得豐收后，流通對農業的發展作用及其重要性更是不言而喻，這不僅關系到每個農戶的利益，更關系到我國國民經濟的正常運行。因此，我國農產品流通應該從六大領域重點完善法律制度：一是從推進農村集體資產確權到戶和股份制合作改革領域加強立法；二是從加快創新農業經營體系，加快培育新型經營主體領域加強立法；三是從加快推進供銷合作社改革領域加強立法；四是從完善農業支持保護體系領域加強立法；五是從加快農村戶籍制度改革領域加強立法；六是從推進農村基本公共服務領域加強立法。通過立法，進而提高農產品質量和效益；通過立法，完善農村流通的基礎設施建設；通過立法，加大農產品的科學技術應用；通過立法，完善農業經營體制。不但要讓年輕一代愿意從事農業，更要留住鄉愁，留住青山綠水，留住中華文化的根基，留住農耕文化的精粹。

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