求真務實主動作為積極開創全面振興新局面
——2016年遼寧省經濟形勢分析與2017年展望

◎遼寧省人民政府發展研究中心課題組

求真務實主動作為積極開創全面振興新局面
——2016年遼寧省經濟形勢分析與2017年展望

◎遼寧省人民政府發展研究中心課題組

2016年以來，全省經濟形勢依然嚴峻，主要經濟指標表現乏力，經濟下行壓力尤為突出。除了受國外宏觀經濟環境和國內供給側結構性改革等客觀因素影響，2016年，遼寧省政治生態修復以及做實經濟數據等主觀因素也成為影響全省重要經濟指標下行的主要原因。透過數據表象，理性看待當前經濟形勢，剖析長期以來經濟運行中的潛在矛盾，求真務實、主動作為，以重點問題為突破口，把握好筑底企穩之機，堅定信心、迎難而上，以實際行動踐行老工業基地全面振興戰略。

經濟形勢 分析 預測 遼寧

2016年以來，遼寧省經濟形勢依然嚴峻，主要經濟指標表現乏力，經濟下行壓力尤為突出。全社會對東北及遼寧的關注度比以往任何時候都要高。除了受國外宏觀經濟環境和國內供給側結構性改革等客觀因素影響，2016年遼寧省政治生態修復以及做實經濟數據等主觀因素也成為影響全省主要經濟指標下行的主要原因。未來，是遼寧滾石上山、爬坡過坎的關鍵階段，是遼寧全面振興建成小康社會的重要節點。要保持定力、堅定信心、迎難而上，發揮自強不息的精神做穩做實各項工作，堅持速度服從質量，盡快擺脫發展困境，步入平穩健康發展的軌道，以實際行動踐行老工業基地全面振興戰略。

一、當前遼寧省經濟形勢總體情況

（一）經濟增長速度保持低速運行

2016年第一季度（-1.3%）開始，遼寧GDP增長率首次降至負值，上半年GDP增長率為-1.0%，三季度情況更加嚴峻，GDP增長率為-2.2%。從東北區域上看，自2014年第一季度以來，東北三省經濟增速開始低于全國平均水平，但遼寧與吉林、黑龍江兩省分化趨勢逐漸擴大。進入到2015年，吉林、黑龍江的經濟增速開始與全國增速方向趨同，并且吉林在2016年第二季度已經和全國平均水平一致，第三季度已超過全國平均水平。目前，遼寧經濟增速呈負值并在全國墊底（見圖1）。

圖1 2013-2016年各季度全國及東北三省GDP增速

（二）2016年以來經濟運行發生的積極變化

1.供給側結構性改革成效初顯。面對經濟下行壓力，省委省政府在積極落實國發28號文件、中央7號文件、國發62號文件的基礎上，及時出臺了推進供給側結構性改革的總體實施方案，出臺了三次產業供給側結構性改革的具體實施方案及工作措施。供給側結構性改革有了一定的效果。在“三去一降一補”上，遼寧化解鋼鐵過剩產能602萬噸，不僅完成了全年任務，還提前完成了“十三五”的任務；全力推動房地產去庫存，截至2016年11月份，全省商品房銷售面積3571萬平方米，銷售額增長2.1%；2016年以來，全省省本級化減政府性債務1122.5億元，各市化減政府性債務570億元。發行置換債券2708億元，節省利息支出140億元；落實結構性減稅、普遍性降費政策，減少涉企各項稅費850多億元；加大精準扶貧，落實財政專項資金6億元，增長36.6%，27.6萬貧困人口實現脫貧，減少貧困村621個。

2.一些實物量指標有所回升。截至2016年10月份，工業用電量在連續23個月負增長之后，連續5個月實現降幅收窄；貨物運輸量平穩增長全省貨運量累計實現17億噸，同比增長2.3%，較1-9月份提高0.2個百分點。其中公路貨運量累計完成14.7億噸，同比增長3.1%，港口貨物吞吐量累計完成9.2億噸，同比增長2.5%。

3.一些效益指標筑底企穩。2016年1-11月份，全省一般公共預算收入實現2052.2億元，累計實現增長3.4%。其中：各項稅收收入1595.0億元，增長3.9%；各項非稅收入457.3億元，增長1.6%。PPI在連續51個月負增長后，2016年9月首次出現上漲（0.9%），10月繼續保持正增長，增長1.8%，11月份增長3.4%。

4.人民生活較為穩定。從物價上看，2016年首季居民消費價格指數上漲1.7%，上半年上漲1.7%、第三季度上漲1.5%，11月份上漲1.6%，基本較為平穩，居民家庭購買消費商品及服務的壓力不大；從就業上看，2016年全省城鎮新增就業42.1萬人，超額完成全年計劃指標；從收入上看，2016年首季城鎮、農村居民人均可支配收入分別增長6.9%、8.0%，上半年分別增長6.0%、7.0%，第三季度增幅均為5.8%、6.7%，雖然漲幅有所下降，但城鄉居民收入增速始終高于同期生產總值增速，居民收入水平保持穩定增長。

二、當前經濟形勢面臨的壓力與挑戰

（一）工業經濟增長依然乏力

2016年1-10月份，全省規模以上工業企業完成工業增加值同比下降15.5%，降幅較1-9月份擴大了4.4個百分點，低于全國平均水平（6.0%）21.5個百分點。多數地區工業增加值降幅進一步擴大，1-10月份，工業增加值累計增幅只有大連保持了6.6%的正增長，正向拉動全省工業。除鐵嶺和撫順累計降幅有所收窄外，其他城市降幅均不同程度擴大。

2016年1-10月份，工業產品銷售率98.3%，與上年同期持平；全省規上企業實現主營業務收入21309.9億元，同比下降24.5%，降幅較1-9月份下降1.3個百分點；實現利稅1841.1億元，同比下降21.2%；實現利潤623.7億元，同比下降31.8%。值得欣慰的是工業生產者出廠價格指數的降幅在2016年初（-5.8%）到10月份（-2.4%）不斷收窄。數據表明，工業經濟增長壓力依然很大且增長乏力。

（二）省內各地區經濟分化態勢嚴重

從2016年1-9月份數據來看，GDP增速保持正增長的僅有三個城市，分別是大連（5.8%）、盤錦（0.5%）和營口（0.3%），其余各市均為負增長，且最低值阜新（-11.4%）與最高值大連相差17.2個百分點；規模以上工業增加值僅有大連（6.6%）和盤錦（1.0%）為正增長，最低值阜新（-28.5）跟最高值大連相差35.1個百分點；出口總額差距明顯，尤其是最低值鐵嶺（-75.6%）和最高值盤錦（21.8%）相差高達97.4個百分點；工業用電量增速最低值撫順（-29.2%）和最高值營口（10.8%）相差40個百分點，固定資產增速全省均為負增長，最低值撫順（-78.8%）和最高值葫蘆島（-9.1%）相差87.9個百分點?？梢钥闯?，沈陽、大連、營口、盤錦，經濟相對于遼西北地區發展較好。省內各地市經濟發展水平存在著較大的差異，地區間經濟發展不平衡問題較為突出（見圖2）。

圖2 2016年第三季度遼寧省各市主要經濟數據對比

（三）民生保障壓力仍然存在

隨著經濟下行壓力不斷加大，對就業的滯后影響不容忽視。一是供給側結構性改革去產能的要求，全省資源型城市和鋼鐵冶煉產能過剩城市，將產生大量人員安置問題。二是伴隨著企業利潤率的降低，重化工業企業停產半停產增多，將會帶來直接或間接的降薪和裁員現象，下崗分流人員的社會再就業問題增加。三是《人民日報》數據顯示，2017年大學畢業生人數將再創新高，潛在大學生就業的問題也是一個不小的挑戰。

養老保險基金缺口依然很大，支付風險仍然存在。撫養比持續降低，遠低于全國2.88∶1的平均水平；到2020年，全省要確保81萬貧困人口、1791個貧困村、15個貧困縣全部脫貧銷號。脫貧解困任務非常艱巨。

三、制約當前經濟發展的因素分析

當前全國經濟由高速轉變為中高速，這是“新常態”現象，但遼寧出現負增長，有人說是滑出“合理區間”“塌方式下降”，亦或“新東北現象”，我們認為，除了受國外宏觀經濟環境和國內供給側結構性改革等客觀因素影響，2016年全省政治生態修復以及做實經濟數據等主觀因素也成為影響全省主要經濟指標下行的原因。透過數據表象，理性看待當前經濟形勢，剖析長期以來經濟運行中的潛在矛盾，是制定有破解性措施的前提，以下幾組矛盾性因素值得思考。

（一）創新研發瓶頸沒有解決，新舊動力的不對稱性

目前，傳統制造業大規模擴張的時代即將結束，未來產業的發展模式必將是向中高端邁進。一方面是產業價值鏈的提升；另一方面是產品附加值的提升。伴隨而來的就是產業發展模式從鋪攤子轉化到上臺階。唯有產業的升級和創新才能實現“上臺階”。改革開放以來，我們逐步解決了能源瓶頸、交通瓶頸，下一步重點要解決的瓶頸問題是研發和創新。一直以來，這也是包括遼寧在內的老工業基地普遍存在的制約因素。高度依賴低端加工組裝，缺乏技術創新和高附加值品牌的產業體系已經越來越不適應競爭環境的變化。如不加快提升研發能力，部分已有的技術路線和生產能力將面臨被淘汰的風險。

傳統動力正在衰減，新的動力正在增長。從傳統的生產要素端看高強度投入，由于人口紅利的消失、資源供需形勢變化、生態環境硬約束等原因，投入條件發生了變化，動力在衰減，而且新動力包括新技術、新產品、新產業、新服務、新業態等新經濟模式在遼寧體量還很小，新產業在規模上遠不能對沖老產業減少的規模。盡管這些方面數字的增長率很高，但像房地產、鋼鐵、汽車等能夠將經濟推向高速增長的大支柱新產業尚未形成，還是遠遠替代不了傳統產業對經濟的支撐力。因此，要正確面對新舊動力的不對稱性。

（二）轉型升級進程緩慢，穩增長與調結構路徑選擇

從短期看，穩增長與調結構之間存在矛盾。供給側結構性改革中，去產能會影響地方的GDP和財政收入，尤其對遼寧大部分城市來講，傳統資源型行業和產能過剩行業是地方經濟增長的重要支撐，去產能不僅會影響經濟發展數據指標，也有可能帶來社會不穩定風險；去杠桿也會帶來金融領域和房地產行業一些風險顯性化。受主客觀等多方因素制約，結構調整實質性進展較為艱難。但從長期看，穩增長與調結構是一致的，結構調整是經濟可持續增長的重要動力和保障，去產能、去杠桿有助于結構優化和經濟的長期健康發展。對這些企業進行“清盤”，既可以釋放出土地、信貸、人才等稀缺資源，也可讓職工在納入社保、接受培訓后盡快走上新崗位，實現就業穩定。

（三）市場活力不足，政府與市場發揮作用主次分明

黨的十八大以來，政府和市場關系在不斷理順，政府直接配置資源、管得過多過細以及職能錯位、越位、缺位、不到位等問題得到了緩解。但與市場完全對接、充滿內在活力的新體制和新機制尚未形成，目前在政府權力運行和市場作用發揮之間仍存在許多模糊地帶，市場活力釋放不足。如在一些P P P項目招標上，一些地方和金融機構沒有完全按照市場優勝劣汰的選擇標準，而是以規?！爸卮筝p小”，身份“重公輕私”，地域“先內后外”標準進行選擇，在投資核準、財稅政策以及土地使用上，一些企業遭受不公平待遇。雖然《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》明確提出“對非公有制企業和其他所有企業一視同仁，實施同等待遇”，但由于長期以來的利益關系制約，政府的手還是不能完全放開，造成政策的“偏向性”，抵消了民企和小微企業的投資熱情。

（四）要素生產率提升不足，資源配置不均衡

長期以來，受計劃經濟影響，遼寧對傳統產業發展較為重視、投入較大，要素資源分配有傾斜，但大多數傳統行業只在做大而沒有變強，大量的土地、資本、人才等稀缺資源并沒有產生高的配置效率。如在通用設備制造領域，遼寧的數控機床產業規模雖位居國內第一，但加工精度和可靠性指標與國際先進水平差距明顯，德國、日本最高加工精度是遼寧最高精度的5倍，且精度保持年限多于遼寧7年以上，無故障時間是遼寧的3.5倍。高技術產業由于資源集聚不夠，規模一直沒有做大。從高技術產業從業人員占全國比重變化看，遼寧2011-2014年從業人員占比呈下降趨勢，2014年較2011年下降0.13個百分點，而同期中西部地區大部分省份從業人員卻呈現出增長態勢，安徽、江西、河南、湖北、湖南、重慶分別增長0.6、0.3、1.8、0.5、0.4、0.9個百分點；從主營業務收入占全國比重變化看，遼寧同樣呈現出下降趨勢，而經濟形勢下行壓力同樣較大的山西、吉林，2011-2014年高技術產業主營業務收入占比卻呈現上升趨勢（山西、吉林均上升0.3個百分點）。

四、當前需要重點關注的幾個問題

（一）營商環境的改善問題

主要表現為：一是頂層設計較為完善，但具體的實施細則以及針對各類軟環境建設的主體人員，尤其是一線執法人員缺乏簡單有效的操作手冊。二是專業化培訓少，尤其體現在簡政放權過程中，大部分基層工作人員，由于權力下放數量多、速度快，短時間內缺少必要的專業知識和能力來接權。三是監督渠道不健全，反映問題的渠道單一，導致問題反饋不及時，群眾滿意度差。四是激勵約束機制不健全，對在軟環境建設中取得成績和表現較差的單位、個人，激勵和懲罰的力度不夠，導致整體工作推進較為緩慢。五是先進技術手段采用不足，一些通過互聯網和智能技術可以高效審批和監管的手續，仍采用線下和人工操作，與南方很多城市形成了鮮明對比，給投資者造成了效率低下的印象。

（二）國企改革的包袱問題

遼寧在國企改革中面臨首要問題是甩包袱，之所以推進這么多年仍未取得實質性進展，主要原因：一是包袱重。據了解，僅就解決地方國有企業廠辦大集體問題，就需要高達300-500億元左右的改革成本，這還不包括剝離“三供一業”，離退休職工社會化管理以及處理空殼企業等成本支出費用。二是包袱雜。接包袱的利益主體難協調，上下級政府在下放包袱和接收包袱上，由于財權、事權不匹配，各方利益協調難度較大。三是包袱屬于歷史遺留問題，解決此類問題難出政績且容易引發大量社會矛盾，現有政績評價考核機制下，由于懼怕承擔責任，個別地方卸包袱的積極性不高。

（三）地方財政壓力問題

受固定資產投資大幅下滑、存量住宅商品房面積仍需兩年的去化周期、房地產、建筑及采礦等行業稅收持續下滑等因素影響，各地財政收入壓力依然較大，突出表現在兩個方面：一是政府債務壓力。雖然省委、省政府出臺了關于防范和化解政府債務風險的21號文件，通過綜合施策大幅降低了當期支付風險和償債利息支出，但從中長期看，全省債務風險依然很大。二是養老金缺口壓力。隨著全省養老撫養比逐漸縮?。?015年為1.8∶1，預計“十三五”期末將達到1.4∶1），養老金支出壓力凸顯，預計從2016年起，遼寧省未來幾年養老金每年缺口將分別達到337億元、412億元、501億元、598億元和698億元，總計缺口2546億元，相當于全省一年的財政收入。

（四）改革推進速度還需加快

十八屆三中全會以后，全面深化改革、推進體制機制創新已成為全省的共識，省委省政府根據改革創新的總體思路、目標任務以及重點領域，分解成8個方面、22項重點任務和實施要求，在體制創新、科技創新、商事制度改革、市場活力釋放以及其他多個方面取得了進展，但從推進落實的速度看還有待于進一步加快。主要表現在：一是頂層設計與具體實施還不是十分協調。上級忙著發文件、下級忙著學文件，偏重于文件的學習和方案的制定，“都是領導小組成員都可以管，一旦組織實施都可以不管”“領導成員多、具體部門少”，操作精準性不夠，任務落實跟蹤考核不足，政策制定的事前考證和完成工作的事后評估不到位，導致各項改革措施落地不響、生根缺土。二是部門間工作銜接還有待完善。調研中了解到，目前政府在簡政放權、放管結合方面做了很多工作，但企業受益感不是很明顯，審批手續繁瑣、時間長的問題依然存在，個別部門接權存在“接不住”問題，幾個人承擔了原先10多個部門的審批工作，對承接業務不熟練、政策把握不夠準，導致辦事效率較低。部分領域簡政放權工作受相關法律法規修改滯后影響，如建筑招投標整個過程需要28天，耗時較長、影響施工進度，但因國家法規有明確的時限要求，地方政府在簡政操作上較為困難。

五、未來趨勢判斷

從國際經濟形勢看，根據國際貨幣基金組織等機構的研判，俄羅斯、巴西等部分新興經濟體已出現擺脫衰退跡象，預計這些國家來年將出現恢復性增長，但受美元加息、英國脫歐、美德法等大國大選、意大利憲法改革公投、中東、東歐以及亞太地緣政治局勢緊張等不穩定因素的影響，對2017年世界經濟增長的預期值為3.4%，略好于上年，國際經濟環境總體處于穩中偏差態勢。

從國內經濟形勢看，進入新常態以來，穩增長措施不斷發力，將使得固定資產投資增速維持在目前水平，消費需求受部分耐用品消費拐點、居民收入增速放緩以及消費外流等影響，將保持穩中略降，外貿進出口受世界經濟增長疲軟、國內要素成本和環境成本約束增強，仍將維持低迷狀態。但隨著供給側結構性改革紅利的不斷釋放和新型城鎮化的不斷推進，人力資本和科技創新對經濟增長的貢獻也在逐步提高。根據國家信息中心的預測，2017年全國經濟有可能實現6.5%的增長目標，總體經濟運行將呈現平穩態勢。

從省內經濟形勢看，2016年經濟運行已出現一些積極信號，如部分客觀反映經濟實際運行情況的實物量指標，公路貨運量、港口貨物吞吐量、工業用電量增速均在第三季度由負轉正，財政收入連續三個月實現正增長，PPI結束了連續51個月負增長；同時企業層面也出現了一些趨勢性變化，如前三季度，遼寧機床數控化率提高到75.7%，工業機器人產量增長44.7%，部分高新技術企業產值實現大幅增長。隨著全省政治生態的逐漸修復，供給側結構性改革的力度將加大，體制機制的活力進一步釋放，在2016年加大做實經濟數據的基礎上，2017年經濟有望實現階段性觸底，但受國內外復雜形勢以及自身體制機制和結構性弊端影響，遼寧經濟發展困境仍然存在，經濟仍保持低速運行。

六、對策建議

在當前形勢下，是繼續在總需求政策上加力，通過增加投資拉動實現短期增長，還是堅持在供給側改革上發力，寧可短期犧牲一點速度，換取中長期可持續增長？這對于老工業基地的全面振興和遼寧經濟的宏觀走勢有重要的影響。我們認為，經濟繁榮的時候是不容易下決心調結構、轉換增長動力的，而恰恰是在經濟下行壓力足夠大時，才會下決心，全省各級領導干部都要有“久久為功，功成不必在我”的心態，以堅定不移推進供給側結構性改革、加快過剩嚴重的產能有效“出清”為治本之策，抓住此次經濟下行帶來的結構調整和動力轉換的機會?？偟膩碚f，要通過市場化改革辦法來提高生產要素配置效率，包括勞動、土地、資本，提高生產率使得要素能夠流動，能夠優化配置來提高潛在增長能力。將創新立足于解決實體經濟轉型升級過程中所面臨的技術障礙，加快科研成果產業化。充分發揮政策解讀的作用，提升政府與市場的溝通能力。具體來講有以下幾點建議。

（一）進一步優化投資營商環境

以軟環境辦為責任主體，組織相關職能部門系統梳理優化營商環境的一系列政策法規，制定針對各類一線執法、審批人員的工作操作手冊，提高工作效率、提升服務水平；充分發揮黨校、行政學院以及經濟管理干部學院等黨政干部教育培訓機構的功能和作用，根據優化營商環境的各項要求和標準，設定相應的課程體系，組織相關人員定期進行培訓學習；建立科學合理的激勵懲罰機制，廣泛開展監督，嚴肅執法環境，堅決整飭行政審批與行政執法方面胡作為、亂作為、不作為現象；充分運用高科技手段，開展網上工程、智能工程，最大限度減少人工操作和線下操作空間，提高行政執法透明度，提升政府服務效率水平；建立第三方評估機制，依托專業的評估機構，對軟環境建設中頂層設計、具體做法、整頓效果等各類問題進行科學合理評價，不斷完善軟環境建設的運行機制，提高運行效率和水平。

（二）強有力推進國企改革

要加快貫徹落實《國務院關于深入推進新一輪東北振興戰略加快推動東北地區經濟企穩向好若干重要舉措的意見》實施方案，制定全面深化國有企業改革的實施細則，推動廠辦大集體改革取得實質性進展；盡快選定開展首批混合所有制改革試點的10-20家企業，鼓勵推出力度較大、以管理層和員工持股為主的混合所有制改革，對于部分試點企業（經營效益一般、股價較高的企業）可以加大管理層、員工持股的優惠力度；嘗試在部分企業內部推行雙創制，即通過鼓勵部門和個人創新來推動企業整體創新，類似于海爾的企業管理模式，改變大型企業大而全的管理結構，提高自主創新的積極性；按照市場化和法制化原則，加快兼并重組并實施債轉股，在兼并重組過程中要科學合理評估企業價值，不能簡單以企業總資產和凈資產來衡量，要綜合參考市場價值、品牌價值以及長遠價值來評估定位。

（三）以積極有效的措施緩解地方財政壓力

各地所面臨債務壓力，既要利用P P P項目置換債務和債務展期的短期手段，又要建立化解債務負擔的長效機制，既要控制當期風險，又要避免遠期壓力反彈。要在省化解債務工作領導小組的領導和協調下，督促和指導各市、各部門以及各相關單位加快落實《防范和化解政府債務風險若干意見》的各項規定，將政府債務風險化解工作納入各地區、各部門的實績考核指標體系中；進一步加強政府債務限額管理，通過人大立法出臺相關管理辦法，嚴格控制新增債務；通過招標或者重獎方式鼓勵各部門、各單位獻計獻策，在組建企業集團、推進P P P項目和資產證券化方面制定更多務實管用的辦法。下一步，除了加大養老基金征繳力度、強化基金支出管理等內部管理外，建議與東北其他省份聯合向中央申請要求養老金全國統籌，為東北新一輪振興卸掉包袱。

（四）加速推進改革進程

全面深化改革的關鍵是頂層設計落實為具體行動。堅持定性評估與定量評估相結合，客觀評價改革成果。對于社會治理或者不以貨幣計算損益的改革事項，側重于定性評估，同時強化群眾滿意度測評，對于涉及政府資金投入較大、需要以貨幣計算損益的改革事項，側重于定量評估，進行科學的成本收益分析，無論是定性還是定量評估，都要加強實際調研，尤其是非官方的走訪調查，應作為貫穿評估工作的主要采取手段。要通過各級各類干部培訓機構以及深改組、專項改革小組組織專題培訓，對各級領導干部和從事改革的人員進行輪訓，進一步強化改革自覺、彌補能力不足、消除本領恐慌，提升從事改革工作的能力和水平。對于跨領域、全局性重大改革事項應由深改領導小組直接承擔甄別確定、方案論證、審議審批以及成效評估等職能，消除不同部門在改革落實過程中的各類不協調問題，加快改革措施落地。

（課題負責人：朱軍

課題組組長：戴丹丹

課題組成員：張海筆孫東玥

課題執筆人：戴丹丹張海筆孫東玥）

責任編輯：宋爽