包容性發展下政府績效評估的困境及改革路徑

劉濤　閆彩霞

摘要：針對中國傳統政府績效評估不協調、不可持續的問題，對包容性發展的發展理念和發展方式進行分析。研究認為，應對傳統政府績效評估中的經濟增長速度與增長數量等指標進行改革和調整；用包容性發展精神價值取代傳統評估價值理念，彰顯績效評估人本性、公正性、發展性與民主性以消解評估困境；用包容性發展精神引領轉變評估理念、創新評估體制機制以及踐行包容性發展戰略，深化推進政府績效評估改革與完善，不斷增強經濟社會發展包容性。

關鍵詞：包容性發展；政府績效評估；改革；治道路徑

黨的十八大以來，黨中央多次強調轉變經濟增長方式，改革績效管理。進入經濟新常態，積極適應新常態，必須統籌經濟社會發展全局，打造以人為本的包容性發展。當前中國許多地方政府績效考核仍然十分強調經濟增長速度和增長數量的決定性作用，甚至是唯經濟決定論。這種長期唯經濟指標或者以經濟指標為重心的評估模式呈現出非持續性和非協調性特征，不利于經濟社會的全面協調可持續發展，必然對其深化改革。黨的十八屆三中全會明確指出：“要嚴格績效管理，突出責任落實，確保權責一致?！边@是對政府績效改革做出的具體部署，推進這一改革必須打破傳統評估模式，尤其是堅持包容性發展的價值與理念，建構一種新型高效的評估體制。

一、包容性發展的戰略地位及其精神內涵

以習近平總書記為核心的黨和國家領導人曾明確指出要用包容性發展代替經濟增長主義，并逐漸成為經濟社會發展的戰略思維。在金磚國家領導人第六次會晤大會上，習近平總書記強調我們要調整經濟結構，實現更包容性發展。李克強總理在第24屆世界經濟論壇非洲峰會上也指出包容性發展已成為世界普遍認同的發展理念，一國之內實現就業、公平和平衡發展是包容性發展，國家和地區之間平衡發展也是包容性發展。包容性發展與科學發展觀一脈相承，內在統一，凝聚了幾代黨中央領導集體的艱辛探索。當前，中國正處于經濟社會急劇轉型期，走包容性發展道路顯得尤為迫切與重要，必須深刻把握其精神蘊涵，特別是在發展目標、發展理念、發展方式、發展機制等方面要體現發展的“包容性”。

第一，從目標上看，包容性發展體現了以人為本的發展目標，堅持一切發展為了人?！鞍菪园l展突出社會經濟發展的目的在于以人為本?！薄八顷P系到人本發展、轉型發展以及和諧持續發展的新戰略，基本要義在于讓每個人擁有自由平等的發展機會，讓最大多數人共享改革發展的成果?！睆氖澜绶秶?，包容性發展就是要使全球化、區域化、經濟一體化帶來的利益和好處，惠及所有國家，使經濟增長所產生的效益和財富，惠及所有人群，特別是要惠及弱勢群體和欠發達國家。從中國發展看，包容性發展就是要使經濟發展回歸以人為本的發展本意，其目的不是單純追求GDP的增長，而是使經濟的增長和社會的進步以及人民生活的改善實現同步進行，并且追求經濟發展與資源環境的協調、可持續發展?！鞍菪园l展把轉變經濟增長方式與改善民生聯系起來，進一步明確了轉變發展方式的根本出發點是以人為本，而衡量轉變發展方式成功不成功、成效大小的一個根本標準就是看民生保障和改善的狀況?！薄瓣P心群眾生產生活，是堅持以人為本的必然要求，也是促進社會和諧的必然要求?！卑菪园l展將社會發展與經濟發展放到同等重要甚至更為重要的地位，要求大力推進以改善民生為重點的社會建設，強調發展經濟與改善民生的內在關系。這種內在關系以解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題為著力點，把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為發展宗旨。

第二，從理念上看，包容性發展打造了公平正義的發展理念，堅持一切發展成果由人民共享?！鞍菪园l展實質上是一種在經濟增長過程中通過倡導和保證機會平等使增長成果能廣泛惠及所有民眾的發展理念和理論體系?！彼c傳統狹隘性發展的重要區別在于將公平正義作為自己的發展理念，強調發展的公平性、公正性和共享性?！肮叫允侵干鐣娫趯崿F自己的人生價值方面機會均等；公正性是指社會公正，表現為公共政策的合理性和公共權力運行的合法性，目的是實現社會正義；共享性是指社會公眾都能平等地享受到經濟和社會發展的成果?！卑菪园l展不僅強調發展機會的公平正義、發展過程的公平正義，而且強調發展結果的公平正義。胡錦濤同志指出：“實現包容性發展要堅持社會公平正義，著力促進人人平等獲得發展機會，不斷消除人民參與經濟發展，分享經濟發展成果方面的障礙；堅持以人為本，著力保障和改善民生，努力做到發展為了人民，發展依靠人民，發展成果由人民共享?！钡?，市場經濟體制下，在收入分配過程中，由于各種制度性因素、體制性因素和結構性因素的存在，導致發展成果的普惠性和共享性程度較低，與公平正義的社會主義制度首要價值相背離。包容性發展要求加大對初次分配和再分配結構的調整，實現工資增長與勞動生產率提高同步、居民收入增長與經濟增長同步，從而確保發展的普惠共享性，實現社會公平正義。

第三，從主體上看，包容性發展建構了共同參與的治理機制，堅持一切發展依靠人民群眾。在發展主體上，包容性發展強調主體的多元性，摒棄傳統發展主體的單一性思維。傳統發展認為發展經濟、推動社會進步更多是政府的職責，與社會民眾和社會群團組織并無多大關系。這一方面容易導致政府權力過大及腐化，另一方面也容易致使政府責任的超載、行為失效?！耙话阏J為，一個體現并促進公平、效率和合作的良好的社會治理模式，應包括3種激勵機制，即政府機制（體現公平與正義）、市場機制（體現競爭與效率）和社會機制（體現信任與合作）?！卑菪园l展倡導3種機制共同發展，相互作用，“尤其要更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用”。西方發達國家興起的新公共管理與新公共服務運動也證明，不僅市場會失靈，而且政府也會失靈，即經濟社會發展需要政府、市場、公民社會三者相互信任，通力合作。包容性發展強調社會主體不僅有權參與發展目標的設計和制定，而且有權參與發展政策貫徹落實的監督與管理，還有權參與發展成果的考核、分配與處理。三者在共同治理中各司其職，政府保障社會公平與正義，解放與增強社會活力、動力；市場社會主體實現信任、合作、競爭、效率價值。

第四，從過程方式看，包容性發展確立了全面協調可持續的發展路徑方式，堅持一切發展長治久安?！鞍菪园l展重視經濟發展，但這種發展一定是一種全面協調的發展，而不僅僅局限在經濟增長之上?！彼鼜娬{推進轉變發展方式，并將其貫穿到經濟社會發展的全過程和各個領域。它與“科學發展觀”“和諧社會”等創新理念是一脈相承的，也是推動科學發展，促進社會和諧的內在要求，并以實現人的自由全面發展為出發點和歸宿。一方面，包容性發展強調發展的全面性。從個人角度看，不僅注重人的物質層面的發展，而且更加重視人的精神層面和文化層面的發展。從社會角度看，包容性發展強調經濟、政治、文化、社會、生態等各方面的發展。另一方面，與傳統發展模式呈現的不協調、不連貫、不平衡特征不同，包容性發展強調發展的協調性，即經濟社會發展相協調、區域發展相協調、城鄉發展相協調、經濟發展與人的發展以及與生態環境發展相協調。再一方面，包容性發展強調發展的可持續性?！鞍菪园l展要求將經濟、社會、生態協調發展融入可持續發展之中”，它不僅注重發展的當前效應，而且注重發展的長遠、持久效應，并將長遠、持久效應的實現作為檢視當前發展成效的重要依據，尤其主張建立循環經濟、綠色經濟、低碳經濟發展戰略與模式。

二、傳統政府績效評估困境

傳統政府績效評估是一種與經濟增長主義相適應的對政府政績及其有效性進行評價的體系。然而，在經濟轉軌進程中，尤其是在以發展方式取代增長方式的關鍵時期，這一傳統政府績效評估問題日益突出，成為影響經濟社會長遠發展的一個重要因素。如何消解這些評估問題，必須增強評估的包容性。這些問題主要表現為4個方面。

第一，傳統績效評估存在以內在封閉行為維護政府自身利益的困境，致使人本價值缺失。以人為本是政府績效評估的核心價值理念。正如馬克思主義強調，一切發展終究都是為了實現人的發展，也就是為了實現人的自由解放。中國是后發外生型現代化國家，政府在經濟社會發展過程中長期處于主導地位，容易造成政府與民眾關系脫節、人本價值的缺失。在這種價值取向的驅使下，政府績效評估活動往往從政府自身發展需求出發，相對缺乏對社會、公眾以及企業的利益考慮，在某種程度上甚至會忽視社會、公眾的需求及利益。這就導致政府績效評估活動停留于政府自身的活動，或者政府領導的個人行為，是一種封閉性、僵硬化活動。其突出的表現是以上級領導的滿意度、以部門利益和集團利益為衡量指標，而人民生活水平的提高、民生狀態的改善、人民幸福感的提升難以持續或者居于其后。

第二，傳統績效評估存在以經濟增長論政績的困境，致使經濟價值泛化與效率強化。公平正義是社會主義制度的首要價值理念，它體現在社會主義國家制度的各個領域與層面。政府績效評估作為社會主義國家制度的實踐與運用，必然要體現公平正義的首要價值。然而，傳統政府績效評估使經濟價值泛化，強調經濟效率，效率原則重于公平正義原則，將經濟增長作為考核政府效能的主導指標?！肮俪鰯底?，數字出官”成為中國政府行為的普遍現象。在這一理念指導下，經濟增長與社會公平正義調配困難，經濟增長不但難以減少與消除社會不公平、不正義，反而會致使這一狀況惡化。正如景躍進所說：“由于過去非包容性的發展，加之制度的缺陷等多重因素，導致了經濟與社會發展的錯位，以及不同利益主體在利益關系上的對立甚至仇視?！庇绕涫菣C會公平、過程公平、結果公平在傳統經濟增長模式下讓位于快速的經濟發展，加之資本效率對社會各領域的無限侵入，致使貧困人口與弱勢群體的收入狀況、財富分配狀態改善進程緩慢，而且公平要素在政府績效評估中占有少量權數，不足以彰顯社會主義國家公平正義性。

第三，傳統績效評估存在注重經濟單一增長的困境，致使發展非科學性與非持續性?！爸袊叨戎匾暯洕鐣鎱f調可持續發展?！比欢?，在傳統政府績效評估過程中，經濟價值取向扮演著極其重要的角色。經濟原則或者資本原則除了是市場經濟領域的重要原則，更滲入到政治、文化、社會、生態領域?！百Y本原則一旦侵入政治領域，容易產生權錢交易、政治腐化、公信力下降；資本原則一旦侵入社會生活領域，容易帶來公平正義喪失、社會風氣下降、倫理道德敗壞；資本原則一旦侵入文化領域，容易帶來文化墮落、文明消退；資本原則一旦侵入生態領域，容易帶來生態破壞、環境惡化?！眰鹘y政府績效評估以經濟增長為單一或主導指標，經濟社會全面協調發展的公共性、綜合性指標缺失。具體講，重視經濟增長的總量，忽視社會公眾收益的增量；重視城市化建設，忽視鄉村發展；重視硬件建設，忽視軟件發展；重視當前發展，忽視長遠發展；重視顯性業績，忽視潛在業績等。在正確處理經濟建設、人口增長與資源利用、生態保護的關系上，傳統政府績效評估難以跳出先破壞后治理、邊治理邊破壞的窠臼。

第四，傳統績效評估存在強化政府主導行為的困境，致使公民參與缺乏和不足。公民參與是政府績效評估的內在價值理念?；鶎用裰髦卫?、有序公民參與事關政治包容性與社會生機活力?！皵U大社會主義民主、拓展公民參與渠道，能更好地保障人民權益和社會公平正義?！眰鹘y政府績效評估作為政府的封閉性活動，非政府組織、社會公眾難以參與到評估活動中。在評估中，政府處于主導性地位，信息公開、渠道建立、形式設置等是以政府事先設置為基礎，公眾缺乏選擇的權利與資格。在這種價值理念的指導下，政府績效評估的“全能主義”日益膨脹，政府部門及其官員不僅很難以平常心面對社會公眾的參與，而且更難以接納社會公眾對其的監督與評價，甚至置若罔聞。其突出的表現是政府既是“策劃者”又是“辦事者”，既是“裁判員”又是“運動員”，摒除了其他社會主體參與評估的權利。在政府績效評估中，公民參與性缺失、其他主體被邊緣化，其結果容易導致評估的非科學化與非民主化，政府績效的可信度與公眾滿意度也會下降。

由以上幾方面可知，傳統政府績效評估存在諸多形式的問題，這些問題有一定的歷史原因，也深受舊有體制的影響。它們越來越不符合經濟建設與社會發展、政府自身建設與國家治理的需要，尤其是與現代評估價值、精神相背離，帶來了嚴重的發展危機與治理危機。進一步看，當前我們所面臨的在經濟建設與發展中產生的問題，在很大程度上就是因為對發展本身認識不到位，對評估本身看待不全面，缺乏發展包容性。特別是長期在這樣一種傳統發展模式與評估模式的相互“勾結”與作用下，已經使得各種問題日積月累，長期沒能得以徹底糾正。更為嚴重的是，這樣一種績效評估范式使主動預防問題向被動治理問題轉變，增加了問題的復雜性與難度，其改革的緊迫性逐步上升，不得不以包容性發展精神為引領，推進政府績效評估深化改革，以增強經濟社會發展的包容性。

三、深化改革政府績效評估的路徑

包容性發展與政府績效評估是相輔相成、辯證統一的，其價值也與政府績效評估內在本真價值一脈相承。它所蘊含的以人為本、公平正義、全面協調可持續與民主參與的多元價值，有利于促進政府績效評估科學化、規范化與民主化建設。當前，我們越來越需要以包容性發展精神為引領，推進政府績效評估深化改革以化解評估危機，這是突破傳統績效評估體制困境與深化轉變經濟社會發展方式的關鍵一招。

第一，首要的是深化轉變評估價值理念，在政府本位、物本主義與片面發展上有所突破，突出評估包容性。用包容性發展代替傳統狹隘增長主義，不斷轉變政府績效評估理念，是深化政府績效改革的前提和關鍵。一方面要推進政府本位向社會本位轉變，“真正更新觀念，轉變政府職能，推進政府改革”。在包容性發展引領下，開展政府績效評估要突出社會與公民本位思想，強調政府服務意識，提高公共服務質量，堅持政府績效評估的公共服務精神。尤其要以服務社會、服務公民為本位，推進全能政府向有限政府、人治政府向法治政府、管制政府向服務政府轉變，突出政府的效能、服務和責任，并將其作為重要的評估指標。另一方面要推進物本主義向人本主義轉變?！爱敶残姓a生的諸多問題都可以追根溯源——它在傳統上過少關注社會公平，過少關懷相對弱勢群體的福利改進”，“忽視人本主義原則，沒有任何科學意義”。因此，評估制度方法的制定與執行要以人民群眾的根本利益為出發點和落腳點，依據最廣大人民的根本利益而不是GDP數字來制定發展政策和處理發展中的問題，如收入分配問題、住房問題、教育問題、就業問題等。要堅持以人為中心、以服務為中心的評估導向，大力推進以改善民生為重點的社會建設，不斷促進公共服務均等化，保障社會公平正義，這是衡量政府績效的最好標準。要推進片面發展向全面協調可持續發展轉變。傳統狹隘發展將經濟增長作為發展的終極目標，單純追求經濟增長的片面發展效益，不僅忽視了經濟、政治、文化、社會與生態協調持續發展，而且忽視了經濟發展最終是為了社會進步和人類自由解放?！鞍菪园l展強調發展是以經濟建設為中心基礎上的政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設全面進步的過程?！边@是一條強調堅持走生產發展、生活富裕、生態良好的發展之路。因此，評估政府績效，要堅持經濟、政治、文化、社會、生態全面協調可持續發展指標，形成經濟富強、政治民主、文化繁榮、社會公正、生態良好的發展效應。

第二，關鍵的是銳意創新評估體制與機制，在指標設定、平臺建設與責任追究上有所創新，彰顯評估包容性。在推進政府績效評估理念轉變的同時，也要努力推動評估體制與機制的創新，尤其要“建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制”。

具體看，一要科學設立評估指標體系。設定政府績效評估指標必須體現包容性價值，摒棄傳統指標的泛經濟性和定性化，既要有經濟、效率指標，也要有效果、效益指標，還要有公平正義等價值指標。但是，“檢查評估工作，要依據法規制度確立的標準，不能把離開條令條例搞高指標混同于高標準、嚴要求，不能把違背規章制度搞華而不實的東西作為新經驗、新創造加以肯定”。尤其是量化定性指標，制定具體化的操作事項或者實施辦法，避免評估的主觀性和片面性，比如，應具體明確要做什么，做到什么程度，達到什么樣的效果等。關鍵是合理分配各項指標權重，當前社會效益、公共服務、公平正義等已躍居追求投入產出比率最大化的經濟效率指標之上，因此，在指標權重分配上，效益與服務指標比重應該有所加大與提升。

二要努力創建多方參與評估平臺?！鞍凑债斍暗墓仓卫砝碚?，治理不再是政府自身自上而下的單向度活動，社會公眾作為重要的互動力量日益參與到政府的治理過程之中，并發揮著越來越重要的主動作用?！钡?，由于當前政府信息透明度、公開性不夠強，社會公眾與團體組織等外部評估所占比重和作用發揮受到較為嚴重的限制。所以，創建多方參與評估平臺，需要加強透明政府和電子政務建設，拓寬政府信息公開的領域、渠道和增強時效性，保障外部評估主體參與評估的基本信息權；不斷放開限制，提高對評價和監督的認識，不以權壓人、打擊報復，尤其要允許社會公眾、新聞媒體、網絡平臺、民間機構在法律法規范圍內對政府績效做出評價和監督；努力推進第三方評估運行機制的創建，將政府績效評估事宜交由具有評估資格的第三方負責，以確保評估的獨立性、公平性和合理性。

三要日益健全責任追究機制。它是建設服務型政府的內在要求，是對現行政府監督體系的必要保障。政府績效評估過程，實際上就是對政府履職盡責進行檢視的過程，或者是對政府履職情況進行監督的過程?！坝绕湟∪孕姓组L為重點的行政問責制度，明確問責范圍，規范問責程序，加大責任追究力度，提高政府執行力和公信力?！本唧w講，要制定明晰的責任追究指標，責任指標的確定應注重執政為民理念，強調社會和諧與生態保護，并與黨紀指標相結合。還要健全相關的法律追懲制度，因為“法治日益成為現代國家建構的關鍵，……法治化是國家治理現代化的必由之路”。這就要盡快出臺《行政過錯責任追究條例》《道德責任規范》等相關法律法規，即責任追究必須用法律制度說話，用制度和法律強制政府主體盡職盡責，為社會公共利益服務。尤其要加強對責任主體的教育管理工作，建立一種能上能下的干部淘汰機制，對于公眾強烈要求下臺、懲罰的應予以高度重視和認真處理。

第三，根本的是著力踐行包容性發展戰略，在政府職能重心轉變、服務型政府建構與公民社會培育上有所超越，實現評估包容性。包容性發展不僅體現為一種發展理念，而且體現為一種發展方式，更是一種發展戰略的深刻展現。政府績效評估是包容性發展戰略中的重要一環，它承載著對包容性發展戰略實施的檢視功能。在政府績效評估過程中，政府職能轉變的實現程度以及服務型政府建設的實際功效逐漸成為評價效能政府的重要依據，也是貫徹落實包容性發展戰略的重要體現。因此，必須推進政府職能轉變與服務型政府建構，尤其是加強政府、市場、社會協作共治，不斷增強政府績效評估包容性，這些都是當前全面深化改革不得不有所超越的重要內容。

這主要體現在：一要深化推進政府職能重心轉變，由以經濟建設為中心轉變為經濟建設與社會建設并重，并且更加重視以改善民生為重點的社會建設?；仡欀袊鐣l展和建設的歷程，可以看出社會建設和發展遠落后于經濟建設和發展，這是包容性發展特別強調的問題?！傲濉鼻罢畬ι鐣l展領域的部署基本是空白，“六五”才將社會發展與經濟發展并提，到了“九五”才有社會發展專項計劃。改革開放以來，黨和政府將工作重心轉移到了經濟建設上，中國經濟發展取得了舉世矚目的成就。但是，公平正義問題、發展不平衡問題、生態破壞問題、環境污染問題、利益失衡等社會問題，成了制約中國特色社會主義建設與發展的重要因素。所以，必須推進以改善民生為重點的社會建設，加強各個領域、各個環節、各個方面全面、協調、可持續建設與發展。

二要大力加強服務型（治理型）政府建設的力度，提高政府服務社會、服務人民的效果和質量?！皩φ畞碇v，不僅要增強服務理念與改進服務方式，更加注重履行社會管理和公共服務職能，為群眾和基層提供方便快捷優質服務，在服務中實施管理，在管理中體現服務，切實轉變職能、強化服務、改進管理、明確責任、提高效能，創新公共服務體制，改進公共服務方式，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系?！碑斍?，尤其要加快推進公共服務均等化建設，加大對欠發達地區的支持力度，加快革命老區、少數民族地區、邊疆偏遠地區與貧困地區經濟社會發展，保障公民合法權益和社會公平正義。關鍵是圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系，為強化政府公共服務能力奠定堅實的財力基礎。

三要積極培育公民社會，為公民社會組織建設與發展提供優化的政策環境、制度環境、法制環境。隨著社會主義市場經濟體制的建立和逐步完善，各類非政府組織如社會團體、基金會組織、民辦非企業單位逐漸成為經濟社會建設發展重要力量，其作用日益突顯。未來治理必然要求突破現有的管理體制與機制以增強發展效益，不斷探索政府一市場一社會體制格局、制度格局、機制格局的建設，即“政府治理體制改革釋放市場活力與動力，良性發展的市場培育自治社會，社會自治又推進政府權力逐步回歸社會，三者相互促進共同治理的格局”，進而推進以社會治理、市場治理、政府治理為主要內容的國家治理體系與治理能力現代化進程，逐步增強經濟社會發展的包容性。

四、結語

包容性發展是對傳統發展路徑的一次革新，符合人類社會發展的規律，逐漸成為世界各國共同倡導與遵循的發展理念與目標價值。當前，在全面深化改革以及經濟新常態形勢下，努力轉變經濟增長方式，推進經濟社會健康、可持續發展，日益需要以包容性發展精神為指引推進政府績效評估改革，轉變單純注重經濟增長速度與數量以及政府全能主導的評估理念與做法，不斷推進經濟、社會、文化與生態等全面協調可持續發展，為人民群眾創造更多更好的發展條件，增進民眾共享改革發展的成果與福利。