完善地質調查項目管理關鍵在于機制創新—成都地調中心和四川省國土資源廳地調專項項目管理調研分析

（中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

完善地質調查項目管理關鍵在于機制創新—成都地調中心和四川省國土資源廳地調專項項目管理調研分析

孫玉科，王永生

（中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

本文基于實地調研對我國西南地區地質礦產調查評價專項項目管理的現狀、問題與對策進行了思考。結論認為，當前我國西南地區地質礦產調查評價專項取得了四項主要進展：對接經濟社會需求，建立三級管理體系，出臺相關管理制度，屬地管理集中統一。同時也還存在三個問題：省廳參與有限，監管存在盲區；管理日漸繁瑣，制度落實不夠；委托業務耗時，效果差強人意；預算指揮運行，執行常有偏離。為完善地質礦產調查評價專項項目管理，本文建議：一要明確職責，加緊配套，完善項目管理；二要優化程序，減少環節，穩定項目管理；三要嚴格獎懲，推進內審，保障項目實施；四要以需求為導向，以應用為中心，推進成果社會化。

項目管理；地質調查；運行機制

為了解《地質礦產調查評價專項項目管理辦法》（國土資發〔2014〕153號）（以下簡稱《辦法》）落實效果以及地質調查項目管理情況，2015年10月29—31日，筆者赴成都地調中心和四川省國土資源廳進行了專題調研。通過座談討論、問卷調查、實地考察等方式，調研組詳細了解了西南地區地調項目管理現狀。

一、經驗做法

中國地質調查局成都地質調查中心的職能主要是協調與監督西南地區地質調查工作，收集與管理西南地區地質調查信息資料等[1]。2015年，該中心共承擔各類地調科研項目146項，總經費48049.20萬元，其中委托業務經費28981.50萬元，自身承擔19067.70萬元。其對地調項目管理的主要經驗做法有以下幾方面。

1、對接經濟社會需求

西南地區地調項目管理以國家戰略和地質調查工作基本原則為指導，努力做到四個“堅持”：一是堅持地調項目的公益性定位，服務國家的社會經濟建設；二是堅持實行“大項目”機制，依托大項目，出大成果、出大人才，堅持成果與出人才同步規劃、同步實施、同步考核；三是堅持圍繞需求，跨學科、跨專業綜合部署，提高基礎學科建設水平；四是以堅持國家重大發展戰略為導向，服務生態文明建設、一帶一路等發展戰略。具體操作上形成了貫穿項目始終的需求對接制度：在項目立項階段，對西南地區5省1市國土資源廳（局）進行需求調研并征詢意見，精準把握國家和地方需求；在項目部署安排時，廣泛征求社會意見；成果發布后，緊密結合社會公眾需求，便于后期項目繼續跟進[2]。

2、建立三級管理體系

成都地調中心目前建立了總工室、業務室、項目組三級地調項目管理體系，各盡其能，各負其責?？偣な抑饕撠熃M織中心承擔地調科研項目立項論證與實施各環節技術業務工作和內部協調管理工作；業務室主要負責組織本室承擔地調科研項目立項論證與實施各環節技術業務工作和內部協調管理工作；項目組主要負責組織開展項目工作。

3、出臺相關管理制度

從2010年以來，成都地調中心根據部局管理要求先后修改完善了項目管理、項目經費管理等相關制度、辦法，并于2014年進行了全面修改。內容涉及項目管理、外協工作管理、績效考評、成果管理等。2015年，根據部、局相關管理要求又修訂了項目資金管理相關制度。如在委托業務方面，成都地調中心已形成了公平公正的委托招標程序。2016年按照財政部的要求進行了三批次招標，招標信息在政府采購網、國土資源部網站、中國地調局網站以及成都地調中心網站“四網”向社會公開，保證了中央財政資金公平、公正、公開地使用。

4、屬地管理集中統一

為克服地調項目多頭管理、層級太多的問題，中國地質調查局2016年將西南地區承擔地調項目的63家單位都交給成都地調中心管理，實現了地調項目管理的相對集中、統一和高效。目前正在安排地調項目執行情況、經費使用情況的大檢查，從三級質量管理體系運行情況、野外安全和保密工作情況、人才培養情況、設備配置和項目經費執行情況等八個方面進行。目前已經完成了60家單位的檢查工作，在544個地調項目中抽查了193個。

二、存在的問題

1、省廳參與有限，監管存在盲區

在《辦法》中強調省廳有在立項時“提出本行政區域內年度區域性基礎性地質調查工作需求及安排建議”、在項目實施過程中加強監督和參與成果驗收等要求，但由于省廳地勘處本身工作繁忙，對地調項目的參與作用十分有限。另外，從地調項目承擔單位大檢查的結果看，目前的地調項目監管還存在盲區。主要問題是一些項目承擔單位并沒有全部出臺有關地調項目的管理制度，這突出體現在一些行業部門和學校。有的科研單位雖然有項目管理辦法，但未建立三級質量管理體系或存在體系不健全的現象。個別省級地勘局和省級地質調查院在將項目交給下屬承擔單位后，就由各單位分別實施項目管理，沒有在省一級層面形成統一的規章制度。

2、管理日漸繁瑣，制度落實不夠

目前地調項目管理在日益規范的同時也存在程序繁瑣的問題，通常從頭年的11月份到第二年的4月份都進行立項審查，同時還要進行在研項目的中期檢查和成果評審。項目負責人每年花費大量的時間用于提交各種臨時性材料，疲于應付且用于科研的時間被壓縮。與此同時，不少項目管理制度落實情況不甚理想。如技術文檔管理，雖建立了相關制度，但實際執行時文檔缺失的情況時有發生，缺失最多的是立項論證方案、年報、半年報等，還有部分審批意見、自檢互檢記錄不全，給后期的“痕跡”備查帶來困難。再如成果管理，任務書上對成果的要求偏籠統，大部分只需要提交成果報告，缺少對成果的層次分類，如產品的設計開發等。同時在立項階段就需要填寫成果績效表，對很多探索類課題來說，存在成果研判的困難，而對一些基礎性科研項目，其經濟效益和社會效益的評價又很難進行量化，成果績效沒有體現差別。

3、委托業務耗時，效果差強人意

目前的項目委托業務辦理突出的問題是程序耗時過長，2015年成都地調中心就花費了2個多月的時間進行公開招投標，耗費了大量的人力、財力。對委托業務進行公開招投標無疑是踐行政務公開的正確做法，但地調項目存在著自身的客觀規律，其評價的標準很多時候要看承擔單位的軟實力和以前的研究基礎，這些在招標評審中有時很難體現，導致項目中標得優的單位不一定做的優秀，很可能只是招標書寫的好。此外，委托業務還存在著二次委托、隨意變更委托單位、無預算支出委托業務費等情況。

4、預算指揮運行，執行常有偏離

項目預算目的在于保證項目順利運行，但實際情況是項目預算是在指揮項目運行，導致的問題有三點：一是立項時隨意削減預算的現象時有發生。削減預算并不是根據項目需要進行，而是以總的預算為基礎，按比例削減每個申報項目的預算，導致申報時各申報單位只能多報預算，以免實施項目時經費不夠。二是技術論證時存在以預算來定工作量，而不是以實際研究需要來定的情況。三是由于人頭費等體制機制上的原因，有些項目在預算時多申請經費，但最后又花不完，導致預算執行不夠又影響后續的項目申請。

三、完善地調項目管理的對策建議

1、明確職責，加緊配套，完善項目管理

一要逐步確立屬地化管理體系。建立地調局—大區地調中心—項目承擔單位三級管理體系，凸顯大區中心在地調項目管理中的重要地位，密切與地方政府尤其是國土資源廳的聯系，確保項目與地方需求相對接。二要明確省廳的職能邊界。在《辦法》中體現項目管理與行政管理的區別，依照相關法律法規建立權力清單和負面清單，對省廳的職責劃定邊界，做到切實可操作，該管事務合理合法。三要項目分級與管理分級對應。2016年設定三級項目，管理也應該是對應的三級。如地調局管理一級項目，大區中心管理二級項目，各承擔單位管理三級項目。層層管理，只在項目有重大突破時可以共同檢查，以避免一個項目需不斷應對各級檢查的情況。四要抓緊制定配套措施。地調局應根據《辦法》制定出臺相應的細化措施，使得《辦法》能盡快落地；同時，各級項目承擔單位也應建立自己的管理制度。

2、優化程序，減少環節，穩定項目管理

一是優化程序，簡化對過程的監管。評估所有項目管理程序，減少不必要或重復的環節。如立項論證與設計評審實際上存在著重復，可以將其二者合并以節省出更多的時間用于項目研究。二是減少日常事務性管理，改變疲于應付的現狀。目前地調局以通知形式進行的臨時性事務時有發生，應減少這些方面的管理，讓各單位自己選擇適合自身的日常事務管理方式。三是主抓重點環節。參考國家自然科學基金項目的做法，在立項、中期檢查、驗收評審這些關鍵環節上做好重點監管。

3、嚴格獎懲，推進內審，保障項目實施

一要建立獎懲制度并嚴格執行。對地調項目及時完成的單位要有相應獎勵措施，對未能及時提交項目成果的單位可以采取約談等措施，限期完成報告，以解決項目完成情況的歷史欠賬問題。二要建立內審制度。在各承擔單位推行內審制度，對提交的項目最終成果先行審查，以解決地質資料匯交質量不高、反復提交、檔案缺失等問題。

4、以需求為導向，以應用為中心，推進成果社會化

一是建立分層次的成果設計機制。鼓勵一些生產性的地調項目，根據自身特點和社會需求進行產品研發。二是以大項目為抓手，推進應用。重視大項目，著力打造地區特色的地質成果，以緊跟時代的成果服務當地的經濟和社會發展。三是擴大宣傳，促進產品社會化。參考其他行業新品發布會的模式，在地調項目出成果后，以各種方式向社會公眾介紹其應用的領域，使得各項成果能盡快得到應用。

[1] 中國地質調查局成都地質調查中心[EB/OL].國土資源部網站.

[2] 張啟明：地調局成都中心對2016—2018年地質工作部署開展二次需求調研[N].地質調查報，2015-09-28.

（責任編輯：胡冬梅）

全國地質礦產調查評價項目的地質礦產調查評價項目管理與實施效果評估課題，編號：12120115058901。