我國地震災害損失補償法律機制的構建

文永輝　楊洪　魏維

摘要：

我國地震災害損失補償法律機制建設尚缺乏地震災害補償專門立法以及相關法律規定中補償主體不明確、補償方式單一、補償管理不規范以及補償標準不明確等突出問題。針對上述問題，從實現公民發展權的現實化角度出發，充分借鑒日本在構建地震災害損失補償法律機制方面的成功經驗，進一步從完善地震災害政府補償、地震災害保險以及社會捐贈三大方面提出了建立健全我國地震災害損失補償法律機制的立法建議。

關鍵詞：

地震災害；災害損失；補償機制；發展權

中圖分類號：D901

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2017）06-0111-07

國際DOI編碼：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2017.06.19

我國是世界上自然災害發生最頻繁的國家之一，其中地震災害為禍尤烈。據統計，20世紀，全球大陸7級以上強震，發生在我國的占35%。[1]20世紀下半葉，我國因地震災害造成的死亡人數占全部自然災害死亡人數的54%，[2]其危害程度之大可見一斑。如何更好地防范和應對地震災害，特別是將現實危害降到最低水平是人們長期思考的問題。尤其是我國農村地區經濟發展落后，地震防御能力水平較低，作為農村人口主要財產的房屋基本上不具備抗震能力，一旦發生級別較高的地震災害，民眾生產生活勢必一落千丈，陷入貧困境地。因此，如何構建更加科學合理的地震災害損失補償法律機制，及時通過專項立法實現對地震災區民眾損失補償，使他們盡快恢復到災前生產生活狀態，具有深入探討的必要性?；诖?，本文從維護和實現公民發展權益的角度出發，系統回顧與反思我國地震救災補償機制，指出其存在的不足，同時結合日本有關地震災害損害補償先進經驗的介紹與分析，吸收其有益經驗和做法，進一步提出完善我國地震災害損失補償法律機制的若干建議，以期推動我國地震災害防御救助體系的科學與完善。

一、地震災害損失補償法律機制的基本原理

1.地震災害損失補償的基本概念

災害，是給人類及人類賴以生存的環境造成嚴重破壞的一系列事件的總稱。災害的發生往往伴隨著大量人員傷亡、巨大的經濟損失以及社會生活秩序的混亂，由此使得自然災害補償救助成為必要和可能。由此可知，所謂自然災害損失補償，“不僅是對被破壞的資源的損失進行度量和經濟補償，對原有資源被剝奪后形成的資源洼地的填平，更重要的是實施一系列的經濟、政治、人文措施，恢復政府和社會組織的市場主體功能，重建經濟運行的機制，重構資源配置機能?！盵3]

基于上述判斷，我們可嘗試性地將“災害補償機制”的概念理解為：為確保對被破壞的資源、環境以及生產生活秩序的恢復而采取的法律、政策等一系列實施機制的統稱。建立健全災害損失補償機制的價值在于確保實現災害損失補償工作的統一化、高效化和規范化。與此相應，所謂地震災害補償機制，即是指不同主體實施的為恢復由地震災害所引起的資源、環境以及生產生活秩序破壞，而對受災人員進行災害補償所涉及的實現途徑、實施工具與管理方法等一系列要素的有機統一。

2.探索地震災害損失補償機制的法哲學意蘊

我國地震帶多分布于中西部高原山地地區，特殊地理環境決定了當地經濟發展水平相對落后，而地震的多發頻發則進一步擠壓了當地群眾持續發展的空間。因此，開展我國地震災害損害補償機制的探索，其法治價值層面最根本的愿景乃在于對公民發展權這一基本人權的踐行和實現。這一點是潛在的甚至是隱晦的，因而，當人們在致力于探索健全完善的地震災害損失補償機制努力嘗試中，往往會忽略行動本身背后隱含的法治價值要義。

發展權的誕生源于二戰后國際社會對世界和平發展局勢的判斷，特別是“發展”問題認識的不斷深化。1969年，聯合國大會第2542號決議發布的《社會進步與發展宣言》，在重申聯合國大會以往有關發展原則的基礎上，從發展原則、目標、方法手段三大方面正面闡述了“發展”的要義，強調各會員國均有責任采取各種行動以促進整個世界社會進步。1970年，人權國際協會副主席、聯合國大會人權委員會委員凱巴·姆巴耶在發表主題為《作為一項人權的發展權》的演講時，首次提出“發展權”概念，指出人類沒有發展就不能生存，所有的基本權利和自由必然與生存權和發展權有關。1979年11月23日，聯合國大會通過《關于發展權的決議》，首次以官方文件的形式正式確認“發展權”法律地位，強調發展權利是一項人權，平等的發展機會既是各國的特權，也是各國國內個人的特權。1986年12月4日，聯合國大會通過的《發展權利宣言》進一步將發展權視為“一項不可剝奪的人權”，由此，發展權的基本權利地位得以確立。

對于“發展權”的性質，國內知名人權法學家汪習根在《法治社會的基本人權》一書中評論指出：“與傳統人權的形成相比，發展權的誕生，是超越以政治權威竭力控制個人自由為核心的傳統人權背景下，將個體集體化后在國際社會的復雜環境中尋求人的集合復數的利益以最終回歸個體價值的結果?！盵4]因此，發展權一是個體人權與集體人權的有機統一，突出體現為對傳統人權理論單純強調個體性的突破；二是物質發展權和精神發展權的有機統一，體現為“發展”內涵的周延性，具體涵蓋了政治、經濟、文化和社會保障的各個方面。換言之，政府應當有責任和義務努力消除可能阻礙發展紅利共享的自然及社會環境限制，并積極創造一種平等發展機會的契機，確保所有公民的各項自由權利都能得到最充分的實現。同理，地震災區的公眾群體因特殊自然環境變化而陷入經濟、政治、文化以及社會保障發展的困境，那么政府本身就要格外突顯其在保障災區群眾基本發展權利問題上的有效存在，否則會導致對國內人權問題的忽視，甚至引發人道主義危機。

前文提到，我國地震頻發區多處于廣大中西部地區，而這些地區恰恰是發展相對落后地區，因此，保障這些地區震后受災群眾發展權利尤為重要。顯而易見，積極探索具有中國特色的我國地震災害損失補償法律機制，正是我國政府在積極保障地震災區群眾公民發展權利平等化而所做持續努力的一部分。

二、我國地震災害損失補償法律機制的發展現狀及主要問題

（一）我國地震災害損失補償機制的歷史發展

概括來講，我國在災害損失救濟補償的立法方面經歷了以下三個發展階段：

第一個階段，即探索起步階段（1979至1987年）。囿于社會發展環境和水平限制，我國完整意義上的地震災害損失補償機制探索始于改革開放后。1983至1985年，民政部、財政部先后就甘肅、寧夏、新疆以及西藏等內陸自然災害多發頻發省份的自然災害救濟費試行包干問題做出政策性規定

1983年，民政部、財政部聯合發布《關于對甘肅省、寧夏回族自治區特大自然災害救濟費試行包干的通知》。1985年，民政部、財政部再次聯合下發《關于對西藏自治區特大自然災害救濟費試行包干的通知》《關于對新疆維吾爾自治區特大自然災害救濟費試行包干的通知》?？疾焐鲜鑫募热莶浑y發現，上述政策文件具有鮮明的先行改革試點的色彩，這一實踐探索為后來相對成熟機制的探索奠定了基礎，積累了寶貴經驗。

，標志著我國開啟了既符合我國現實國情又遵循現代化發展要義的地震災害損失補償機制的實踐探索。

第二個階段，即加快發展階段（1987至2008年）。1987年，民政部辦公廳發布《關于印發〈七縣（市）民政部門開展農村救災合作保險試點工作座談會紀要〉的通知》，提出開展農村救災保險工作試點。1989年，中國人民銀行和民政部聯合發布的《關于農村救災保險試點工作若干意見》，在對上述試點工作總結的基礎上，進一步明確農村救災保險的性質“是由國家扶持、組織農民互助互濟的非盈利的政策性保險”。在前期探索的基礎上，1993年11月，民政部正式提出了建立救災工作分級管理、救災款分級承擔的新思路。以此為契機，地方先后頒布了諸如《云南省救災糧差價補貼專項資金使用管理辦法》等一系列地方性法規。[5]隨著工作思路的日益明晰，我國地震災害損失補償機制探索進入多元化的發展新階段。

第三個階段，即漸趨完善階段（2008年以來）。2008年，汶川地震促使有關管理部門對原有的地震損失補償機制進行反思并積極完善。地震發生后，國家先后制定了《汶川地震災后恢復重建條例》《汶川地震災后恢復重建資金（基金）預算管理辦法》《國務院關于支持蘆山地震災后恢復重建政策措施的意見》等一系列專門文件，不同程度提到災后補償及災后優惠政策等一系列相關問題，確立了現代地震損失補償的基本理念和做法，標志著我國地震災害損失補償機制探索的漸趨成熟。

（二）我國地震災害損失補償機制的主要類型

就目前我國的具體情況來看，我國地震災害損失補償主要包括地震災害國家補償機制、地震災害市場補償機制和地震災害社會補償機制。這三大補償機制既體現了政府的參與，也體現了市場和社會的參與，有效地將政府的基礎作用與非政府組織的積極作用有機結合，能夠最大限度地保障災后救濟效果的最大化。

1.地震災害國家補償機制

地震災害國家補償機制是國家災害補償機制體系的重要組成部分，是指以政府為主體，以財政資金和必要的行政手段為主要工具，對全社會地震災害風險進行管理，以及進行地震災害損失分攤和補償的災害管理機制。相對于其他地震災害補償機制，國家補償機制具有能快速保障災區群眾基本生活和恢復生產建設等突出特點與優勢。

正是基于上述認識，2003年3月十屆全國人大通過的國務院機構改革方案明確規定，全國災害救災業務由民政部來承擔，政府各個部門按照中央統一決策和職能分工負責，密切配合，組織實施。在國家補償機制條件下，國家對救災資源能夠實現快速和集中調動，及時有效地對災區進行補償救助，保障受災群眾的基本生活。例如，2017年8月，四川九寨溝發生7.0級地震后，財政部、民政部迅速向四川省安排中央財政自然災害生活補助資金1億元，用于地震災區受災群眾緊急轉移安置、過渡期生活救助、倒損民房恢復重建等方面。

盡管地震災害國家補償機制具有無可替代的優勢，但我國畢竟是一個發展中國家，政府補償終究受到國家財力資源的限制，故災害救濟實際支出只可能是財政支出的一小部分。中央撥付的財政補助金相對于地震造成的巨大損失和災后恢復重建實際所需顯然只可能是杯水車薪，無疑，單靠政府補償金很難從根本上有效解決災后群眾的重建和生產生活恢復問題。

2.地震災害市場補償機制

地震災害市場補償機制，也稱“市場風險轉移和分攤機制”或“市場轉移分散機制”，是指“以市場為主體，以保險為主要手段建立風險損失基金，所形成的風險分散和補償機制”[6]。顯然，所謂的市場補償機制是借助于市場資本的力量來換取對未來可能的、巨大經濟損失補償的保證，其實質是傳統保險業務的一種延伸，也是對國家財政對災害進行補償不可避免缺陷的一種彌補。

1995年前后，伴隨著《保險法》的公布實施，中國人民銀行開始將地震所造成的損失列入責任免除條款。近幾年來，我國日益強調保險在災害補償方面的作用?！秶揖C合防災減災規劃（2016—2020）年》特別提出要發揮保險等市場機制作用，完善應對災害的金融支持體系，擴大居民住房保險、農業保險覆蓋面，加快建立巨災保險制度。[7]在此基礎上，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》正式明確要完善保險經濟補償機制，建立巨災保險制度。

為落實上述決策，保監會積極推動建立巨災保險試點工作。比如，大力支持云南保險業改革發展先行，結合云南省情，積極引導和支持保險業開展創新服務，在全國率先批準云南開展地震保險試點。2015年8月20日，全國首個地震保險專項試點在云南省大理州啟動。2017年，四川九寨溝地震發生后，平安產險第一時間成立應急領導小組，啟動應急預案，推出11項大災應急理賠服務舉措和6項大災人傷服務舉措，并同步開展理賠排查工作。

需要注意的是，上述工作機制雖然效果較為明顯，但我國保險業整體發展與國民經濟發展要求尚不相匹配，保險補償比例還處在一個很低的水平上。如汶川地震造成直接經濟損失8 437.7億元人民幣，僅獲得來自保險業的賠付18.06億元，占比僅為0.2%。[8]

3.地震災害社會補償機制

地震災害社會補償機制是與國家補償機制和市場補償機制截然不同的災害補償辦法，是指以社會組織和個人為主體，以捐贈和服務為主要工具所形成的補償機制，具有自愿性和無償性的特點。在我國主要包括社團及公益組織，如中國紅十字會、中國青少年發展基金會、中華慈善總會等，此外還包括一些來自企業、家庭、個人和其他國家組織的捐贈。

雖然我國的自然災害社會補償機制起步較晚，但實踐中卻扮演著日益重要的角色。如四川2008年“5·12”汶川地震災害發生后，到6月30日12時，地震災區就接受到了國內外捐款（物）總價值552.70億元。[9]其中，諸如榮程鋼鐵、國家電網、中國石油等大型企業集團捐助金額均超過1億元人民幣，彰顯了社會團體在地震災后損失補償方面的巨大潛力。

伴隨著國民經濟的發展以及社會組織體系的完善，社會補償機制在地震災害補償機制中將會扮演更加重要的角色，但由于受監管制度缺失以及社會信任機制的不健全等因素制約，地震災害社會補償機制尚有進一步完善的余地。

（三）我國地震災害損失補償機制存在的主要問題

通過梳理和回顧我國改革開放以來地震災害損失補償機制的探索歷史，結合我國地震災害補償的社會實踐，我們可以發現我國地震災后補償法律機制建設問題的若干不足。

1.地震災后政府補償法制體系建設明顯滯后

一是專門且明確的法律規制缺位。截至目前，我國尚無一部對地震災后救濟補償進行詳細規定的專門法律法規，災后補償的具體標準和程序一般是由災害發生地政府進行單獨規定。鑒于缺乏統一明確的災后補償法律法規規范，各地實踐操作各異，進一步引發諸如地方政府與上級政府之間如何分配救災補償資金，補償資金存在多頭管理、補償主體不明確等一系列問題。此外，各地方在分配中央補助資金時，因沒有統一的國家補償標準，致使一些重災區災民補償標準有異，引發受災地區群眾的不滿。此外，對于房屋重建的補償問題，地方政府一般采取“三點論”，即“政府給一點、銀行貸一點、自己借一點”[10]。上述做法并不能真正使災民較快恢復正常生產生活秩序。又由于發放救災款物手續不規范、監管不到位，由村領導代領等侵害補償對象權利的事件時有發生，進一步損害了受災群眾的實際權益。

二是弱勢群體特殊保護機制匱乏?，F有災后補償機制尚未對一些特殊人群和受災企業的權益保障進行明確規定。孤兒、孤老、孤殘是地震災后普遍存在的“三孤”人員群體，處于明顯生存和生活劣勢地位，如果這類人員的補償救助問題不能第一時間全面到位，將有違基本的人權價值原則。與此同時，受災群眾的基本醫療，貧困家庭的住房重建，維持基本生活的費用，財政基金自然無償補償，但私有性質的中小企業恢復生產所需的資金，往往采取有償性政策金融的方式，至于如何更好地保障其迅速恢復生產，尚有待進一步明確規定。

三是統一的地震災后重建規制缺失。災后重建法律法規具有較強的針對性，能直接運用于災后補償等相關問題的處理。然而，梳理我國地震災后補償救助實施機制將發現，截至目前，僅有針對某一具體地震災害的行政法規（《汶川地震災后恢復重建條例》）及一些地方法規與規章。上述文件的共性是大多具有短期性、應急性特點，不具有普遍適用性，嚴重制約了地震災后重建工作的積極開展。

2.地震保險業務發展比較緩慢

鑒于我國特殊的地理位置，加之隨著我國經濟的快速增長，地震災害造成的社會經濟損失會越來越大。政府財政補償量入為出的內在特質，進一步凸顯出完善保險補償的緊迫性。為更快更好地恢復災區的生產和生活，實現國民經濟的可持續發展，建立符合我國國情的地震保險制度，是我國目前面臨的亟需解決的問題。[11]事實上，我國政府在保險補償機制建設中的缺位，表現為我國地震保險法律法規建設的滯后。我國《保險法》缺少相關的地震保險的法律條文，僅在《防震減災法》中規定“國家鼓勵單位和個人參加地震災害保險”，相關保障措施闕如。針對這種情況，我國理論界和保險業界多年來一直呼吁要求出臺“地震保險法”以及其他配套政策，以明確地震保險的性質以及政府對商業保險公司所應補貼的項目與比例、稅收優惠的范圍與比例、地震保險基金的來源與政策等。

3.社會補償法律機制亟待完善

整體來講，我國社會補償方面的法律法規制定還處于探索階段。1999年9月1日施行的《中華人民共和國公益事業捐贈法》推動了我國慈善事業的發展，但隨著社會的發展，該法對于進一步提高捐贈者捐款捐物的積極性日顯乏力。比如，沒有統一的捐贈管理部門，缺乏具體的監督方式，捐助資金及物資的分配和使用缺乏透明度等。此外，一些慈善機構財務管理混亂，信息不公開不透明，捐助人看不到捐贈對象的生活改善等對應信息，容易引發質疑甚至產生抵觸心理。特別是近年來中國紅十字會發生的一系列腐敗案件，在網絡上引起了軒然大波，嚴重損害了這類公益機構的公信力。

三、日本地震災害損失補償法律機制的基本情況及經驗借鑒

1.日本地震災害損失補償機制的完善背景

我國目前的地震災害經濟損失補償法律機制與發達國家相比還很薄弱。作為一衣帶水的鄰國，日本位于環太平洋火山地震帶的西緣，地殼運動較為活躍，成為世界上地震最頻發的國家。據統計，日本每年發生的有感地震高達1 000多次。20世紀以來，里氏6級以上的地震已超過50次。特殊的地理環境以及豐富的抗震防震歷史經驗，促使日本政府較早地意識到了建立一系列相對完善的地震災害損失補償法律機制的必要性和重要性。

2.日本地震災害損失補償機制發展的脈絡

作為地震頻發的國家，日本為防震抗震救震采取了一系列措施，其中實現地震法制化發展是最重要的一項內容?；仡櫲毡镜卣馂暮p失補償制度發展脈絡，根據不同時期的特點，可以概括為3個階段：地震專項立法階段、地震調查研究階段及地震損害補償階段。

第一個階段，地震專項立法階段。該階段是日本應對地震災害法制化發展的起步階段，其目的在于劃定防災重點區域，實現重點防范。1978年12月，日本頒布實施《大規模地震對策特別措施法》，規定根據大規模地震相關信息，總理大臣有權發布緊急宣言，指定“地震防災對策強化地區”，指示地方政府采取緊急措施，努力減輕地震災害等。1979年6月，根據中央防災會議專家委員會的建議，日本總理大臣指定靜岡縣及其相鄰地區167個市町村為“地震防災對策強化地區”。

第二個階段，地震調查研究階段。該階段是日本開始主動探索地震活動的轉變階段，其目的在于為日本政府制定完善相關制度提供政策性咨詢意見。1995年7月，日本政府鑒于阪神大地震發生暴露出的地震調查研究機制的不足，開始著手實施《地震防災對策特別措施法》，設置“地震調查研究推進本部”，組成學者專家為主的政策委員會和地震調查委員會，制定關于地震活動的政府行政見解等。

第三個階段，地震災害損害補償完善階段。該階段是日本地震災害法制化治理發展的成熟階段，其目的在于通過建立完善的法規體系確保地震災后救助和重建工作。2011 年，東日本大地震發生后，日本政府立即著手對地震相關法律和實施體制進行全面修補和完善，最終建立起以《災害對策基本法》《災害救助法》《處理特大災害的特別財政援助法》和《受災者生活再建支援法》為基本框架的地震災害救助補償制度體系。其中，《災害救助法》第36條詳細規定了災害補償費用的具體計算標準和方法。這一完整法制實施體系的確立，也標志著日本地震災害法制化治理發展階段的日趨成熟。

3.日本地震災害損失補償制度發展的主要啟示

梳理和考察日本有關地震災害防范救濟方面的法制化努力，我們不難窺見隨著社會的發展和進步，日本對地震災后重建問題的高度重視，凸顯出日本政府在地震災后救助問題上對公民基本生存和發展權益的尊重與保障?；谕瑯拥倪壿?，日本的這些經驗做法為我國地震災害損害補償機制的健全和完善提供了若干借鑒。

一方面，區分損失補償的不同類型，突出對弱勢群體利益的重點保障?！稙暮嵛拷鸱ā芬幎藶暮λ劳鰮嵝艚?、災害傷殘慰問金和災后生活支援貸款三大制度。[12]《受災者生活再建支援法》規定，政府對受損房屋的修復和重建分情況提供資金支持。同時規定災害補償貸款分為3種：災難援助貸款、生活福利基金貸款、母親和寡婦貸款福利等。在地震災害過后所受損失的個人或者中小企業，都可以以相對寬松的條件向政府申請獲得低息的災害救濟貸款。[13]從上述規定可以看出，日本新修改完善的地震災后補償救助機制對于特殊弱勢群體的生活及當地中小型企業的恢復發展給予了充分照顧，有重點多層次地推進災害救助，確保補償救助的實際實施效果。

另一方面，建立完善的地震保險制度。20世紀中葉，日本政府在創建地震保險制度的同時，還及時頒布了地震保險相關法律，如《地震保險法》《地震保險相關法律》《有關地震保險法律施行令》等，從而有效確保了地震保險制度的順利實施。概括來講，日本地震保險主要分為家庭保險和企業保險兩大類，其中家庭保險由政府與保險公司共同經營，企業保險則由保險公司獨自經營。[14]日本地震保險的具體運作模式是，先通過商業保險公司來出售地震保險，再通過再保險公司購買地震的再保險。經過這樣政府主導因素的介入，政府與保險公司作為承保人的保險模式有利于分散風險，提高震后損失的補償率。

區分救助補償的不同類型、突出對弱勢群體利益的保障以及地震保險完善性，是近年來日本地震災害損失補償機制日趨發展完善的最鮮明特征，也是日本雖然地震頻發但恢復能力舉世公認較強的重要根源之一。相較于我國地震災害損失補償機制方面存在的缺陷和不足，日本的這些先進經驗和做法無疑值得我們借鑒。

四、我國地震災害損失補償法律機制的完善建議

在著重分析日本主要地震災害補償法律機制可資借鑒的制度創新基礎上，立足目前我國相關法律機制建設滯后不足的現實，有必要有針對性地加強研究，提出科學化的建設性意見和建議，強化優勢，補齊短板，完善中國特色地震災害損失補償制度體系，最大限度保障受災群眾生產生活安全。

1.加快完善地震災害政府補償機制框架

同日本等發達國家相比，我國地震災害政府補償法律法規還存在相當大的局限性，需要進一步地立法來解決。地震災后補償的各項政策與措施，只有通過立法才能保障它的穩定性、長期性和可持續性。這就需要從中央和地方兩個方面同時發力，著力構建我國地震災害補償機制的基本框架。

中央層面要制定專門的災害補償與災后恢復重建的法律法規，明確災后救濟補償的一般原則、補償主管部門、補償的標準、補償的方式、補償的對象、補償的程序、權利救濟途徑等，提高我國災后補償的效率。同時，由于傳統補償方式都是對受災群眾進行現金及實物補償，這樣的補償方式解決不了受災群眾的根本問題，所以需要及時轉變工作方向，增加補償的項目，擴大補償的范圍，在保證基本生活“衣、食、住、行”之后，把補償擴大到就業與生產恢復等方面，明確災后的各項補償政策。

地方層面需要在遵循上位法的同時，進一步加大對本地區的實際調研力度，結合地方特色與災害情況，發展特色產業，解決受災群眾就業問題等，對他們提供必要的政策幫扶和服務幫助。特別是對本地的個人及一些小型的中小企業，由于其對于促進當地生產恢復發展，保障群眾生活水平具有重要意義，故應明確規定給予受災群眾救濟款貸款利息及各項優惠政策，支持其加快恢復生產。

需要強調的是，為彰顯現代人權法治意識，有必要突出對特殊群體，如上述的“三孤”人員利益的保護。為此，就要注意有所區分地加大對他們進行補償，以便妥善安置其生活，實現災后重建。

2.健全完善地震災害保險法治實施體系

長期以來，我國的地震災后補償都是依靠政府財政補償，政府是地震災害損失最主要的承擔者。這一方面加劇了政府的財政壓力，另一方面單獨依靠政府力量也不能全面達到有效救助的目的。目前，我國地震保險還沒有充分發展起來，有必要加大向日本的學習力度，積極發揮地震保險補償的作用，提升保險在現代社會條件下于地震災后補償救助方面的保障作用和影響力。

當然，由于地震難以預測、損失巨大，保險公司沒有能力單獨對其進行償付，為保證保險公司的償付能力，還需要政府參與到保險當中，建立政府與保險公司的合理災害風險分擔機制。同時，鑒于地震災害損失大、償付數額高的特點，還有必要建立地震災害專項發展基金。需要注意的是，不管是風險的分擔還是災害基金額設立，都需要法律法規作出明確規定，走地震災后補償救助法治化道路。

在此背景下，制定《地震保險條例》顯得尤為迫切?！兜卣鸨ｋU條例》應立足于政策性保險為主的先進理念，堅持實事求是的指導思想和多元和諧的立法宗旨，堅持社會利益優先、政府主導、市場運作與防災減災相結合的基本原則。整體構架應包括總則、地震保險合同、經營規則、地震保險基金、地震保險監管、法律責任及附則等7個部分。[15]其中，考慮到我國幅員遼闊，國土面積大，自然環境差異明顯，該條例應進一步明確結合各地實際情況，分區采取不同的保險費率，并對保險進行分類化管理。當然，在制定《地震保險條例》基礎上，還要及時創造法律實施條件，實現地震保險業務的法治化發展。

3.進一步完善社會捐贈法律規制體系

目前，《中華人民共和國公益事業捐贈法》和《救災捐贈管理辦法》沒有對募捐管理部門、募捐程序與具體監督方等作出規定，成了社會補償機制進一步發展完善的源頭性制約。為了能更好地發展我國地震災害救助慈善事業，及時實現補償損失、恢復生產生活的目的，還應對這兩部捐贈法作進一步修改完善。結合我國實際，借鑒日本的先進經驗做法，建議：一是規范和健全募捐的管理機制，保證款項使用的透明度；二是明確具體的監督方式，開通電話和網絡投訴渠道，保障捐贈人的知情權；三是加強對公益組織的監管，使其勇于承擔社會責任。

五、結語

地震災害是大自然的浩劫，而不是人為的戕害，本應不存在損失賠償問題。然而，在現代國家，從維護公民生存權和發展權的角度，國家不能在地震災害發生后，讓受到巨大生命和財產損失的群眾陷入孤立無援的境地，有義務和責任幫助他們從災難的廢墟中站起來，并重獲發展的能力。在汶川大地震等災害發生后，我們可以看到，通過舉國的幫扶，國家在一些大的城鎮迅速為受災群眾重建了美麗家園，幫助他們解決了生存甚至發展問題。然而，廣大鄉村中分散的受災民眾卻未必能夠得到如此周到細致的幫扶，單純依靠國家臨時動員的機制也與法治社會的要求相去甚遠。因此，從國家總體安全觀的新視角審視，站在全面推進依法治國與加強人權保障的新高度，有必要將防災減災工作納入依法治理的軌道，[16]通過構建相對穩定的法律機制，將地方政府及其各部門、社會公眾、受災民眾、保險機構等嵌入適當的地震災害補償法律關系之中，在地震災害發生后，各主體依法有條不紊地履行其職責和義務，幫助受災群眾重獲生存和發展的能力。

參考文獻：

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（責任編輯：鐘昭會）