村委會下沉自然村的實踐、成效及問題研究

史亞峰

摘 要：當前行政村規模普遍過大，村民之間利益關聯度不高，村民自治難以落地。清遠市通過行政與自治分離，將村委會下沉到利益關聯性更強的自然村，縮小自治規模，將自然村作為自治基本單元，促進了自治有效運轉，激活了村莊內生動力。同時，村委會下沉也面臨行政成本增加、新舊體制銜接不暢和新的治理體制構建不足等不容回避的問題。

關鍵詞：村委會下沉；自然村；自治

中圖分類號：D422.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）05 — 0052 — 03

從2014年開始，連續四個中央一號文件都明確提出“開展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點工作”。這說明需要進一步探索村民自治的基本單元，促進村民自治的有效實現。1980年代開始，我國普遍在原來生產大隊基礎上建立了村委會組織，并以村委會為依托開展村民自治。伴隨著國家對農村滲透的加強和統籌城鄉發展的推進，村委會的行政化色彩越來越強烈〔1〕，再加上建制村（行政村）人口多，地域廣，村民之間的利益關聯度不高，參與的熱情下降，村民自治難以有效開展，在很大程度上陷入“空轉”?；诖?，廣東省清遠市將村委會下沉到村民利益關聯性更強的自然村，縮小自治規模，在自然村層面開展村民自治，取得了顯著的成效，同時村委會下沉自然村后也帶來了一些問題和爭論。

一、村委會下沉自然村的背景及動因

改革開放以來，清遠的基層治理體制雖然多次調整，但基本上是以行政村為基礎開展村民自治的。經過30多年的實踐，清遠的村民自治遇到了很大的難題和障礙。

（一）行政村自治單元規模過大，群眾難參與

清遠地處粵北山區，農村地域廣大且居住分散。全市1022個行政村，大的行政村近萬人，小的行政村有上千人，每個行政村下轄一二十個自然村，有的自然村與村委會相距十幾公里。行政村規模過大，連每三年一次的村莊換屆選舉大會召開都十分困難，村民參與行政村事務的決策、管理和監督更加不可能。同時，農村公共設施和公共服務是以行政村為單位供給的，比如村莊文化室、文化廣場、村民公園等公共設施，往往集中分布在村委會所在的自然村，其他自然村的村民因為距離較遠而難以享受到，造成了村民的不滿和矛盾。

（二）行政村層面利益一致性弱，行動難一致

清遠農村土地所有權在村民小組（自然村），行政村層面幾乎沒有任何集體經濟，農民與行政村的利益聯結少，除了蓋章、辦事外，幾乎不與行政村發生關系。同時，與農民切身利益相關的公共事務，如修路、農田水利等，主要在自然村或村民小組層面，村民與本自然村（村民小組）內的村民利益一致性強，而與其他村民利益一致性弱，甚至有競爭關系，村民小組之間利益協調難度大。行政村在土地流轉、新農村建設等工作上“寸步難行”，發展動力缺乏。由于行政村規模過大、利益一致性弱，清遠的村民自治陷入了困境。

（三）自然村內生自治歷史悠久，自治基礎好

與行政村不同，清遠的自然村多是單一姓氏集中居住的村落。自然村村民彼此相熟，村民之間有直接的利益關系和較強的心理認同感，基于家族共同利益基礎上自愿性地行動一致能力強。比如清城區龍塘鎮大沙塘村小組，一直以來形成“宗族+村干部+村民理事會”的自治模式，族長作為精神象征，不參與村莊建設、管理的具體事務；村干部（小組長及副組長）組織制定和實施村的發展規劃、帶領村民發展經濟、管理村中公共建設等事務；村民理事會負責協調、監督村民小組開展工作，研究決定村中重大事項等事務，自治效果很好。

基于上述背景及動因，從2012年底，清遠市推進村民自治“重心下移”，探索以村民小組（自然村）為自治單元的農村基層治理體系。

二、村委會下沉自然村的主要做法

為了使村民自治組織能夠充分發揮自治功能，清遠探索將原有的“鄉鎮—村—村民小組”調整為“鄉鎮—片區—村（原村民小組、自然村）”的基層治理模式。

（一）劃分片區，建立黨政公共服務站，將村委會從大量行政事務中剝離出來

1.按照“便于服務”原則劃分片區，建立黨政公共服務平臺（站）。改革之前，清遠行政村每年要承擔上級政府布置的13大項工作任務，村干部忙于應付上級各種考核，導致行政代替自治。清遠探索“鄉鎮—片區—村（原村民小組、自然村）”的基層治理模式，在原有行政村設置的基礎上，綜合面積、人口、地形等因素劃分若干片區，在每個片區搭建黨政公共服務平臺（站），作為政府性公共服務和農村基層社會管理的平臺。

2.選賢任能，完善黨政公共服務站人員管理。清遠各縣鎮根據面積、人口、工作難度等因素核定黨政公共服務站工作人員數量，由鄉鎮統籌安排、統一管理。工作人員從轄區內原有村兩委干部和鄉賢能人中選取，鄉鎮按照崗位要求進行選拔和錄用，同時對工作人員進行專項業務培訓及法律法規培訓，提高其辦事能力和服務群眾的水平。

3.以黨政公共服務平臺（站）為依托，開展便民服務。黨政公共服務平臺（站）作為鄉鎮派出機構承辦上級交辦的工作，負責向片區所轄自然村（村民小組）村民統一提供公共服務、代辦服務等。這樣，將原來村委會承擔的大量行政事務剝離出來，新的村委會只負責自治事務，不再承擔上級下沉到村的工作，讓村委會回歸其本質。

（二）將村委會下沉到自然村，以自然村作為自治的基本單元

1.按照“便于自治”原則，以自然村為基本單元設立村委會。在劃分片區基礎上，以一個或若干村民小組（自然村）形成的利益共同體為單位設立村委會。以西牛鎮為例，將13個村（居）委會、302個村（居）民小組劃分為13個片區和130個村委會。村莊人口在200人以上的，具備成立村委會班子的人選條件、自治條件和基礎較為成熟的村民小組（自然村），單獨或聯合設立村委會。

2.完善組織架構，完善自治體系。設立村委會后，村干部將從原來的1名村民小組長增加到3-7人，加上村務監督委員會、集體經濟組織等機構，形成了健全的自治體系，參與公共事務的人大幅增加，代表性更強，群眾基礎更好。村干部一般不領誤工補貼，有的象征性地給發兩三百元的補貼。

3.承載自治職能，實現民事民治。行政事務剝離后，新產生的村委會主要辦理本村的公共事務和公益事業，如修橋鋪路、興修水利、平整農田、調解糾紛、維持治安等。同時，建立政府工作入村準入機制，政府部門新增需由村級基層組織配合或承擔的工作，按照“權隨責走”、“費隨事轉”的原則，賦予相應職權和撥付專項經費。

（三）治理重心下移，將黨組織和公共服務延伸至“最后一公里”

除了實現村民自治機制的改革外，清遠還從三個方面實現治理重心的下移。

1.黨組織設置重心下移，協調整合各方資源。建立片區黨總支，在片區下轄的村（原村民小組或自然村）建立黨支部。在此基礎上，一方面，在具備條件的村辦企業、農民專業合作社、專業協會等建立黨支部，促進村莊發展；另一方面，在黨組織的領導下，加大農業生產類、社會事務類、公共服務類等社會組織培育力度，調動社會各方力量，同時注重發揮宗族組織的優勢，發揮其凝聚人心、化解糾紛、自我管理、救難互助積極作用。

2.建立集體經濟合作社，探索耕地、宅基地有償使用，采取入股、分紅等方式，參與農業經營，加強集體經濟積累，提高為村民服務辦事能力。村黨支部、村委會以及集體經濟合作社積極引導村民盤活土地資源，將原來村民分散承包、效益低下或荒廢的山林旱地集中起來，統一對外發包，大大提高了租金收入，不僅村民獲益，集體公益開支也有了來源。

3.在黨組織引領下，主動利用惠農政策，發展農村公益事業。市縣財政統籌安排“一事一議”獎補項目資金，為村辦理公益事業提供支持。引導鄉鎮加大對農村公共財政投入和資源整合力度，鼓勵條件成熟的鄉鎮統籌農村社會治安管理和環境衛生治理。如禾灣村、逕下村自來水、小灣村文化室、籃球場等項目，通過“一事一議”獲得了政府資金支持。

三、村委會下沉自然村的成效與問題

從幾年來的實踐效果來看，清遠村委會下沉自然村的改革充分調動了廣大農民的積極性和創造性，找到了一種適合當前新形勢的村民自治有效實現形式，取得了顯著成效。

1.找到了自治的基本單元。村民自治是村莊范圍內人們自我管理的一致行動，自治基本單元的有效性決定了村民自治的有效性。清遠將自治基本單元回歸到具有良好自治傳統的自然村，縮小自治規模，找到了有效的自治基本單元，激活了村莊的內聚力。

2.促進了自治的有效運轉。通過行政與自治分離、自治單位下移〔2〕，在自然村一級為村民自治創造更為寬松和更為廣闊的空間，能夠有效聚合農民利益，群眾自主參與熱情高，過去在行政村爭論不休、久拖不辦的事務，很快得到了落實，破解了自治“懸空”的難題。

3.激活了農村的內生動力。自治下移改革極大激發了群眾自我發展、自我服務的積極性和主動性，激活了村莊發展的內生動力。比如葉屋村全體村民經過兩個多月的討論，把全村承包地重新發包，實現集中連片經營，人均年純收入由3000多元提高到1萬元多元。

清遠的改革實踐在深入推進的同時，也面臨行政成本增加、新舊體制銜接不暢和新的治理體制的構建不足等一系列無法回避的問題。

1.政府管理與村民自治的銜接問題。以自然村為基本單元實行村民自治，在某種程度上也是化解鄉鎮管理與村民自治銜接問題的一種方式。村委會下沉自然村后，新的黨支部、村委會如何產生，如何與鄉鎮管理銜接，如何定位，發揮什么功能，如何考核，新舊體制如何銜接，都需要在實踐中不斷探索。比如，當前大部分青壯年長期外出，無收入或低收入的現狀無法吸引這些群體中的優秀人員回村投入村委會工作，而大部分熱心村民又普遍面臨年齡老化、黨員偏少、能力偏弱等問題，如何產生符合法律規定的村委會是一大難題。

2.行政村自治的調試轉型問題。村委會下沉自然村后，行政村的服務職能如何轉移，村干部如何分流，千差萬別的村莊情況又將對政府行政成本、對村民自治的實際成效產生怎樣的影響。比如，上級政府針對行政村有扶貧“雙到”、計劃生育等十多項考核，村級組織調整后，片區黨政公共服務站承擔了原行政村的行政和服務職能，上級是否可以將片區黨政公共服務站作為村級工作考核對象，還是直接把自然村層面的村委會作為考核對象？此外，村委會下沉是否會增加基層政府的行政成本，增加的行政成本該如何化解，會不會演變為“原來機構的簡單下移，多了一個管理層級”〔3〕而成為負擔，需要妥善處理。

3.自然村自治的制度供給與規范問題。清遠村委會下沉自然村的探索與現行的體制，甚至法律制度存在沖突。村委會作為村民自治的組織載體最早出現在自然村層面，1987年通過的《村民委員會組織法 （試行）》也規定“村民委員會一般設在自然村”。由于村民委員會還被賦予大量的公共管理職能，所以1998年修訂通過的《村民委員會組織法》取消了該規定，村民委員會設在建制村（即行政村）。1998年以后，村民自治就是以建制村村委會為基礎展開的?！洞迕裎瘑T會組織法》沒有在自然村設立村民委員會的條文，這必然會影響和制約村委會下沉的進一步探索。在相關法律層面如何承認自然村層面村委會的合法性，如何合理界定自然村層面自治組織的職責權限，都是亟待厘清的現實問題。

4.自然村自治的限度問題。村委會下沉自然

村，有助于激活村民自治，但從長遠看，它又會限制自治和參與領域的擴展〔4〕，自治單元越小，自治的范圍和事務就越有限，自治的能力也會不足。比如，百分之四十以上的自然村難以產生3名村委會委員；一些自然村雖然成立了村委會，但是由于集體經濟薄弱、資源有限，新成立的村委會面臨“無事可做、無力做事”的尷尬境地。因此，村委會下沉自然村的現實價值有待歷史的檢驗。同時，村委會下沉是清遠若干試點的探索，其普遍性、可推廣性價值究竟如何，什么情況下適合以自然村為單元進行村民自治，其限度和標準是什么，需要進一步深入探索。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕王麗惠.控制的自治：村級治理半行政化的形成機制與內在困境--以城鄉一體化為背景的問題討論〔J〕.中國農村觀察，2015，（02）：57-68.

〔2〕徐勇，吳記峰.重達自治：連結傳統的嘗試與困境--以廣東省云浮和清遠的探索為例〔J〕.探索與爭鳴，2014，（04）：50-53.

〔3〕鄭銓史.自然村設置村委會切莫一哄而上〔J〕.鄉鎮論壇，2014，（03）：08.

〔4〕徐勇，趙德健.找回自治：對村民自治有效實現形式的探索〔J〕.華中師范大學學報：人文社會科學版，2014，53（04）：01-08.

〔責任編輯：張 港〕