關于縣域外匯局主體監管模式和路徑的探索

金志堅

[摘 要] 基于外匯總局“五個轉變”的工作思路，傳統外匯監管模式有效性逐漸弱化，無法適應外匯業務發展的監管要求。通過流程再造，打破資本項目和經常項目的界限。通過系統采集、整合涵蓋企業貨物貿易、服務貿易、直接投資、對外借債等全口徑信息，對監管模式進行初步探索。

[關鍵詞] 縣域；外匯局；監管；模式；路徑

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 11. 046

[中圖分類號] F830 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）11- 0096- 02

1 當前主體監管模式構建過程中存在的問題

1.1 分散監管的模式難以形成監管合力

近年來，隨著國際貿易的快速發展和全球經濟金融的高度發達，涉匯主體外匯交易行為常常涉及多個外匯業務門類。而外匯管理多年來分散的管理方式監管，監管職能彼此分離，各自為政，在對交易的管理方面力不從心，容易出現信息不對稱，重復勞動的情況，難以形成監管合力，大大削弱監管效率、浪費監管資源。對縣支局而言，非現場監測往往是按照資本、經常等項目分別監測，發現的問題也較為單一，很難發現監管主體跨項目違規行為的發生。

1.2 法規整合不同步難以形成協作關系

近年來，外匯管理先后實施了貨物貿易和資本項目等領域的重大改革，外匯監管理念和方式方法有了很大改變。但與貨物貿易外匯改革相比，資本項目外匯管理法規政策則一直未進行全面的清理與更新，未形成系統化、完整化的法規政策體系，與貨物貿易外匯管理改革步伐不一致，監管方式大相徑庭，難以形成協作關系。

1.3 數據共享機制不足難以實現流程監管

現行外匯管理體制下，外匯業務數據的共享不足在縣支局尤為突出，數據技術支持不夠成為外匯監管一體化的桎梏。一是數據共享機制尚未建立。二是數據支持尚未體系化。業務系統聯合程序不高，數據共享不足，大大限制了對涉匯主體流程化監管措施的實施。

1.4 內外溝通協調欠缺難以實現全方位監管

一是外匯管理部門內部協調機制不健全。二是外匯局與人民銀行內部其他部門之間聯系不夠緊密，各部門業務系統相對獨立，數據未實現對接。三是外匯局與商務、海關、工商、稅務等職能部門溝通、協調不夠通暢，跨部門聯合監管合力不足。絕大部分縣域沒有相應的海關、邊檢等機構，使得縣支局與海關等機構的信息互通往往只能通過上級單位“曲線”實現，效率受到影響。

1.5 縣支局工作模式轉換不力影響監管實效

過去，縣支局工作人員直接面對監管對象?，F在，基層外匯局工作人員則直接面對系統，不少人員感覺外匯管理主體既遙遠又模糊。面對以事后監管為核心的管理模式，許多人員在工作思路上、工作方法上不適應也跟不上事后監管的“新常態”，無法做到在工作環節上從事前轉為事后，在工作方法上從被動轉為主動的觀念變革。

2 縣域外匯局實行主體監管的路徑

2.1 整合資源，建立主體監管“大數據”支撐的完備信息體系

一是整合外匯管理人力資源，建立基于“主體監管”外匯崗位責權利相匹配機制。根據縣支局的實際情況，設置綜合監管員，并授權開放資本項目、貨物貿易、外匯帳戶、結售匯、國際收支統計等系統及數據，使綜合監管員能夠全面掌握日常監管信息、非現場監測中發現的風險點及可疑線索等，便于開展統計、實現監測分析、預警等，從而實現更有針對性的監管和服務。同時，建立《主體監管操作規程》，規范監管流程，明晰崗位權責，確保主體監管工作有序推進。

二是整合機構資源，建立基于“主體監管”跨部門、跨機構合作機制。建立與同級人民銀行的內部信息溝通機制，定期與貨幣信貸、反洗錢等部門交換相關信息。建立外匯指定銀行的可疑交易線索定期報送機制，實現綜合預警。建立與各涉外行政主管部門間外部信息交流機制，加強與其他涉外管理部門的信息共享，形成監管合力。

三是整合數據資源，監測分析框架不再區分交易項目，以跨境資金流動監測與分析系統為主，對常用的業務系統數據進行交叉比對和整合分析，有效確定企業整體風險等級。進而根據涉匯企業的種類、規模與影響、業務合規性、行為合法性以及業務是否符合當前外匯政策導向、信用記錄等情況，建立涵蓋企業經常項目、資本項目業務的總體分類標準，并據此綜合評價和劃分等級。

2.2 實施“宏觀-中觀-微觀”指標分析，界定主體監管“負面清單”樣本庫

一是實施宏觀指標分析，明確重點關注行業領域?？h支局各崗位通過集體討論，設定宏觀指標，加強區域內跨境收支總量、結構、特點的動態監測，及時發現趨勢性、苗頭性問題。按行業收支規模占全轄比重確定重點主體行業，將主體按行業劃分若干個行業樣本組，樣本組之間的權重設置合理。

二是實施中觀指標分析，確定重點關注主體。通過總量分析、波動性分析、基本面分析，判斷引起涉外收支變動重要影響因素，并將其確定為重點關注領域，然后進行初步篩查和判斷。對監測發現涉及異常交易的外匯主體進行總量分析，綜合國際收支統計申報、外匯賬戶收支等不同來源的統計數據，判斷其對跨境資金流動總量的影響程度。按單個主體收支規模占所屬行業比重確定行業排名前20位的主體為重點關注主體。

三是實施微觀指標分析，鎖定異常主體。根據涉匯主體資金運作實際，確定相應的微觀主體分析指標作為篩選異常主體的依據，利用“大數據”支撐體系，并根據指標預警篩選異常主體，對單個主體各交易條線下的外匯交易，按“宏觀-中觀-微觀”設立三級指標體系，建立主體指標異?！柏撁媲鍐巍睒颖編?。從而鎖定外匯收支業務增減變動較大或存在收支、結售匯異常的企業和可疑交易線索。

2.3 采用“逐級增益法”分類，推行“獎優懲劣”差別化監管措施

一是采用“逐級增益法”分類。對可疑交易線索，結合線索的特征類型，確定適用的多層監測指標，根據指標運行結果，綜合評定企業主體，劃分為“三類”名單管理：問題類、關注類、正常類。具體按照先合規、再風險的順序，逐級運行監測指標，對相應指標子項超過預警值的企業，直接評定為問題類、關注類；若該項指標未達到預警值，按下一級指標運行結果評定。以此類推，按照下級指標優先原則，只有所有層級指標運行結果均未超過預警值的交易主體，才劃為正常類。

二是推行“獎優懲劣”差別化監管措施。對列入“正?！鳖惼髽I，以非現場監管為主實施窗口指導，企業可直接持規定材料到銀行辦理外匯收支業務，同時在業務開辦、政策傾斜等方面享受重點支持。對列入“關注”類企業，采取非現場監測和現場核查相結合的方法，及時提示風險。對列入“問題”類企業，移交檢查崗，并推行額度管理?！瓣P注”和“限制”類企業名單由外匯局通過相關渠道向銀行發布，以示風險警示，有效期為1年。

3 政策建議

3.1 再造外匯管理業務流程

首先，外匯管理的具體業務流程按監管主體類別如銀行、企業、個人等進行區分。其次，在部門內部，可根據內控管理的要求對前后臺業務進行劃分，強化不同業務流程管理崗位的信息交流與核對，提高數據利用效率和監督管理實效。通過業務流程再造，實現前后臺業務分離，管理內容混同的業務處理流程，優化管理方式，提高管理效率。

3.2 創建全方位協作監管體制

首先，實現外匯管理部門各業務系統與人民銀行其他業務系統數據對接，引進外匯信用評級體系，將外匯主體監管分類信息逐步納入人民銀行征信管理系統。完善跨部門溝通機制，實現監管資源信息共享。其次，實現監管信息與商務、海關、工商、稅務等機關的信息交換與合作機制。再次，完善信息披露制度與失信懲戒制度，約束市場主體的違規行為。

3.3 繼續完善外匯政策法規，整合業務系統

建議總局進一步完善資本項目監管法規，整合相關法規文件，出臺系統化操作規程。同時，構建資本與經常一體化的主體監管信息系統建設，重點實現對應用服務平臺內嵌各業務系統升級改造，規范業務指標，增強業務關聯，實現數據共享，使各外匯業務系統均成為以主體檔案為基礎，實現外匯業務數據的采集和共享。