低碳試點城市與地方政府應對氣候變化的行為

彭銘剛

[摘要]]在全球變暖以及環境危機的背景下，地方政府應對氣候變化的行為成為了學界關心的議題。通過杭州市的低碳建設案例研究發現，地方政府的積極響應與激勵條件、能力條件以及約束條件相關。因此，需要將氣候變化的國際問題轉化為地方的首要問題，與地方的需求緊密聯系在一起，氣候問題應該內化于地方的能源、經濟增長與發展問題，從而促進地方政府應對氣候變化的積極性。

[關鍵詞]低碳城市；氣候變化；激勵；能力；約束

1研究緣起

長期以來，應對氣候變化被視作全人類面臨的共同環境難題，亟需國家間的合作，因此地方政府并沒有將氣候變化作為治理的首要問題。事實上，地方政府才是中央層面應對氣候變化政策的最終執行者，其參與狀態和程度直接關系到政策的執行效果。自2007年《中國應對氣候變化國家方案》正式發布實施之后，地方政府開始對氣候變化問題做出積極的響應，開展項目創新、能力建設和國際合作等行動。本文通過分析杭州低碳的試點城市的案例，試圖回答什么因素和條件促使地方政府針對減緩氣候變化做出響應以及積極的行為？相關的因素和機制對于中國和世界溫室氣體減排和中國的環境治理有什么啟示？

2分析框架

本文使用綜合的框架分析地方政府應對氣候變化的響應行為，這個分析模型可以歸納成為ICC模型：激勵、能力與制約。

激勵（inccntive）。地方政府的政績考核被稱之為“政治晉升機制”。在壓力型政治體制下，地方政府官員的升遷成為地方干部最重要的政治激勵。除了要滿足官員考核機制的要求以外，為了應對競爭激烈且不確定的政治晉升前途，地方政府官員還會試圖就某一個重要問題采取前瞻性行動來凸顯創新性。如果某些創新性的措施或者機制取得效果，被其他地區效仿，最后得到上級政府的認可和推廣，這是對地方官員工作表現的認可。

能力（capacity）。傳統的行政管理理論認為政府能力包含政策制定的能力、資源配置能力和項目執行的能力。同時，本文認為，政府能力還需包括認知能力?！皩俚鼗芾碇啤币馕吨屑壵袚嗟木唧w項目執行的職責。在政策執行過程中，政策制定和決策是核心環節，是政策過程成功與否的基礎和關鍵。所有的政府資源可大體分為四類：信息、權威、財政和組織。因此，政府的資源配置的范圍較廣，包括信息配置、財政資源配置、金融管理、基礎技術資源配置、人事管理以及社會支持資源等方面。

約束（constraints）。政府行為的約束機制與激勵機制相對，這些約束設定了政府行為的界限和違規的處罰。由于職責同構的格局存在與單向支配性權力的存在，上級政府又常會以行政性分權與行政性激勵相結合的“政績”指揮棒來約束下級政府，自上而下的權力鏈條便將不同層級的官員捆綁在一起，造就了自下而上的責任格局。中央與地方關系缺乏有效的協商與溝通，中央主導的行政發包制違背了目標優化的原則，忽略了各地差異和潛力的現實。除此以外，破碎化的決策體系被認為嚴重影響了中國的環境治理。職權的分割以及權力配置受到“塊塊分割”，使得決策過程難以統一，致使決策成本提高周期變長，大量的資源和時間被用于部門利益的爭奪和扯皮之中，造成問題互相推諉和不合作的現實狀況。

3杭州市低碳城市建設：地方響應的成功案例

3.1激勵

（1）中央政府的重視與號召。當國家發改委要遴選全國試點城市時候，杭州市迅速做出反應積極申請。當國家發改委在2010年公布杭州為八個試點城市以后，迅速成立了杭州市低碳城市建設領導小組，市委書記為組長。在制定低碳發展行動政策的時候也有著類似的特征，由于中央并沒有給予試點城市具體明確的指引，杭州市在制定《杭州市“十二五”低碳城市發展規劃》等規劃時參照了國務院發布的《中國應對氣候變化國家方案》等中央政策相關專門的政策的精神和要求，指定杭州市總體性和專門性的低碳發展政策都可以在中央政府的相關文件中找到很好的解釋和依據。

（2）增加政治晉升的機會。地方政府的主要領導者所擁有的遠見和領導能力對地方的發展非常重要，他們試圖通過就某一重要問題采取前瞻性行動凸顯創新性。某些地方采取一些創新性的機制或措施，取得明顯效益和效果后，模仿的效應會不斷擴散，最后得到上級政府的認可和推廣。作為創新發源地的政府常常會獲得政治上的獎勵，地方政府的主要領導者也會增加晉升的機會。在杭州市“十二五”低碳城市發展規劃中，杭州市要積極發展十大低碳重點產業，銳意建設成為“低碳商業模式創新”的示范城市。作為低碳城市典型的杭州市，在中國政治管理體系中，杭州市在低碳城市的創新和示范是受到鼓勵的。低碳商業模式的創新不僅可以帶來政治晉升的機遇，低碳商業模式的推廣可以增加第三產業的比例帶來土地開發的利潤、技術推廣以及商業活動所帶來的財政稅收和經濟機遇。在低碳經濟的背景下，地方發展低碳可以獲得中央政策的優惠和資金的支持。同時國家試點地區為城市打上了低碳標簽，有利于招商引資，促進就業，帶動經濟和社會的發展。

（3）保障能源安全。從能源結構來看，杭州是一個資源缺乏的城市，大部分能源依靠外地進口。浙江省是資源小省，煤炭、天然氣、石油等一次能源基本依靠外部調入，這決定了杭州市能源對區外具有完全的依賴性。2003-2004年的夏天，由于高溫致供電壓力大，杭州市經歷了嚴重的大規模的斷電。因此，保障能源安全成為杭州市政府的“政治任務”，提高能源使用效率成為其中的一條必由之路，提高能源使用效率的措施受到杭州市政府的高度重視。由此可知杭州市政府具有更高動力推動自身的低碳發展。

3.2能力

（1）認知與轉化能力。把氣候變化的問題轉化成為實際的地方政府行為，關鍵的因素在于地方政府要認識到節能減排和氣候變化之間的聯系。地方政府可以聲稱應對氣候變化的問題，而實際上行動時注重節能的行動，這本質上是一種“一石二鳥”的做法。在杭州市的低碳城市建設主要指標設計的時候，并沒有表達要減少碳的總量排放，但提及到能源效率（能耗）、清潔發展與可再生能源比例等，這些行動都與地方經濟發展是相關的，也屬于地方政府發展的當務之急。這種節能與氣候變化的聯系再加上中央政府的精神指示，將全球氣候變化問題成功轉化為地方政府優先考慮的問題。

（2）政策制定的能力。相比較八個試點城市而言，杭州市制定的行動計劃是最為全面和綜合的。對于政策制定的能力而言，制定過程需要政策制定者和實施者具備充分相關的專業知識。從科學研究發展水平來說，杭州市是浙江省的科教中心，也匯聚了全國各專業人才的隊伍。杭州市政府重視人才引進，啟動全球引才“521”計劃、低碳專業人才開發計劃等人才培育計劃，具備較為雄厚的科研實力，這對于低碳城市建設的政策制定提供了堅實的基礎。在政策制定上，杭州市政府主要采用了規制型（命令-控制型）、經濟激勵型、信息型以及自愿型四種模式混合使用。其中，規制型與經濟激勵政策模式是低碳建設行動的重要關鍵。規制型的政策模式包括建立干部和企業的節能低碳目標考核機制、制定相關的法律法規，建立高能耗產業的淘汰制度和市場準入制度等；而經濟激勵政策主要涉及財政補貼、優惠政策制定和細節。

（3）資源配置與項目執行的能力。在整個低碳城市建設的過程中，財政資源的配置顯得尤為重要。在規制型的政策執行下，需要通過一定的財政補貼激勵轄區內的企業進行節能低碳的行動，這是一種能夠“蘿卜+大棒”混合使用的模式。規制型與經濟激勵型主要體現了地方政府主導的行動模式。根據《杭州市財政局制定的2010年財政收支預算（草案）》顯示，2010年杭州市安排預算內資金3.25億元、政府性基金等5.08億元用于環境保護、生態補償和城區綠化的資金，比2009增加6 200萬元。杭州市為了激勵企業節能行動，通過政策激勵和規制促進產業轉型升級和落后產業的淘汰，在“十二五”期間增加投人5 0007Y/年的循環發展專項資金用于清潔生產。根據《杭州市應對氣候變化規劃（2013—2020年）》，杭州市計劃以重點工程的形式在七個領域開展低碳和節能工作，共計235個項目，總投資4 222.3億元。

3.3約束

國家發改委對于低碳城市的具體發展方向、實施原則、操作流程、方法學的應用等都沒有深入的解釋，試點省市只能“摸著石頭過河”。缺少自上而下的低碳試點的目標制定約束條件反而成為了杭州市進行有意義的探索和制定合乎自身發展規律和特色的行動方案的動力。允許地方充分享受政策制定和執行的自主性才能提供發揮地方行動最大響應的條件?，F有的地方政府依然面臨經濟發展與節能減排的壓力，如果相關的試點采用硬性的達標制度，最后可能會導致運用運動式的粗暴方法在數字上減排，不利于持續性地結構節能減排。地方政府基于自身的能力和發展狀況，進行示范性的目標設定、項目特色傾斜以及重點發展領域的探索。同時，國家發改委在2010年公布杭州為八個試點城市以后，迅速成立了杭州市低碳城市建設領導小組，市委書記為組長。市委書記作為政府領導的一把手，牽頭建設領導小組，有效降低了各個職能部門在政策制定過程中的互相推諉、扯皮，減少了政策制定的協調成本以及交易成本。

4結語

在全球變暖以及環境危機的背景下，地方政府應對氣候變化的行為成為了學界關心的議題。通過杭州市的低碳建設案例研究發現，地方政府的積極響應并不是源于對氣候變化威脅做出的直接反映，也不是源于自身對氣候變化全球變暖認知的提高，而是與激勵條件、能力條件以及約束條件相關。地方政府不能且不直接關心氣候變化，但是熱衷于低碳經濟的發展，以及通過低碳發展尋求新的經濟增長點。地方政府認識到氣候變化與節能減排相關，而節能減排行為以及創新不但關系到地方經濟的發展，同時關系到地方官員的政治升遷、地方經濟財政利益以及能源安全等重要問題，在中央的號召下，形成了激勵條件。同時，低碳試點一定程度上給予了地方政府政策制定和執行的自主性，在一定程度上消解了地方應對氣候變化行動的制約條件。

通過以上的分析，對于與中國類似的發展中國家而言，地方政府應對氣候變化措施的有效實施，有以下的幾點建議。

（1）需要將氣候變化的國際問題轉化為地方的首要問題，與地方的需求緊密聯系在一起，氣候問題應該內化于地方的能源、經濟增長與發展問題，從而促進地方政府應對氣候變化的積極性。

（2）地方政府在應對氣候變化具有相當重要的地位，在經濟發展依然是重要的問題的前提下。中央政府可以給予地方和地區相當的自由度和示范性的項目，以提高地方政府的積極性來應對氣候變化。

（3）發展中國家的地方政府要進行減緩氣候變化的行動，發展的初期最為有效的方式依然是地方政府主導的規制型與經濟激勵型政策。在市場機制發育不完善，公民和社會意識還沒成長起來的背景下，如盲目強調市場主導型的經濟激勵政策以及自愿型政策，往往不是最優的選項。