我國霧霾治理困境的理論探析朱昭娜

摘 要：隨著我國工業化與城市化的發展，環境問題日益引發公眾的關注，其中以霧霾治理困境尤為突出。首先，環境問題作為社會矛盾的一種，我們需要認識到它的普遍性，也即每個國家與地區都會不同程度的存在這樣的問題，由此才可以吸取各國的治理經驗；其次，環境問題具有社會矛盾的特殊性，不同國家的制度環境、治理技術、環保意識存在差異，因而需要在實際治理過程中做到具體問題具體分析，制定適合的治理政策；最后，霧霾治理困境是多種矛盾交織的結果，需要在混沌現象中抽離出問題的主要矛盾，即利益矛盾，分析各種利益博弈，進而平衡各方利益，并使得改革成效得以顯現。因此，辯證把握霧霾治理這種社會矛盾的普遍性與特殊性，同時把握主要矛盾，即利益矛盾才能使問題得到解決。

關鍵詞：霧霾；環境治理；社會矛盾；利益分析

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2017.14.227

隨著我國工業化和城市化的發展，人民生活水平與社會活力不斷提升，與此同時，中國在國際社會中也扮演著重要角色。在剛剛過去的“兩會”上，政府工作報告指出，我國服務業增加值占國內生產總值的比重已達51.6%，也就是說，工業生產總值其實在下降，這是我國調整產業結構與環境治理成果的初步顯現。除此之外，政府還制定實施了關于生態文明建設目標的評價考核辦法、建設了國家生態文明試驗區；強化大氣污染治理，優化能源結構，推進水污染防治，制定土壤污染防治行動計劃；推進中央環境保護督察行動、依法嚴肅查處多起環境違法案件等，這都推動了環保工作深入開展。[1]可見，我國對于環境問題的治理涉及到大氣、土壤、水源，以及制度辦法和能源結構各個方面，可謂是全方位、多層次、促實效的。

而在2012年黨的十八大報告中就指出，建設中國特色社會主義，總布局是經濟、政治、文化、社會、生態文明建設五位一體，并對全面協調推進五位一體建設做出了重大部署[2]。2013年9月7日，習近平總書記在談到環境保護問題時指出：“既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！盵3]這生動形象表達了黨和政府大力推進生態文明建設堅定決心和勇氣。

從2012年明確提出五位一體的發展理念到2016年，加強環境治理的理念已經深入人心，其成效也得以顯現。但是，霧霾問題卻一直困擾公眾的工作與生活。而對于霧霾問題的解決，必須對其有一個正確的認識。

1 環境問題具有普遍性

霧霾問題作為社會矛盾的具體表現之一，具有一定的普遍性。在工業化和城鎮化的浪潮中，經濟建設與生態文明的矛盾會日益突出，無論是哪個國家或地區，二者都存在著不同程度的矛盾。這樣，中國就可以利用后發優勢，積極吸取發達國家治理環境的相關經驗，以減少中國環境治理的成本、提高成效。

1.1 英國的治理經驗

工業革命時期的英國大氣污染十分嚴重，當時的“霧都”使得不少倫敦市民對毒霧產生反應，感到呼吸困難、眼睛刺痛，發生哮喘、咳嗽等呼吸道癥狀的病人明顯增多。惡劣的環境問題引發了政府的高度關注，比如說通過一系列的立法來加強對破壞環境的懲罰，而不僅僅是政府的法令；除此之外，政府還出錢來幫助企業轉型以及公眾居住環境的改造。

1.2 日本的治理經驗

20世紀60至70年代的日本，處在戰后經濟飛速成長時期，其環境問題也日益凸顯、甚至全面爆發。為了治理污染，日本政府加大了環境保護力度，特別重視環境立法工作，先后出臺了《大氣污染防治法》、《公害對策基本法》、《水質污染防治法》和《自然環境保護法》等一系列環保法律，基本形成了環境法規體系，為治理環境問題打下了良好的法律基礎[4]。與此同時，他們還不斷加強環境管理體制，在特定事業所設立了“防治公害專職管理者”。反觀我國，《環保法》實施力度一直不大，有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究在該環節一直不到位；而我國的環保部也曾公開抱怨自己是“沒有牙的老虎”，可見部門權責配置也應當科學化；最后，我國也并沒有形成完備的環境治理法律體系，霧霾治理的“有法可依”也存在一定的瑕疵。

1.3 美國的治理經驗

除了政府扶持轉型的英國和建立全面環保法律體系的日本之外，美國的環境治理也有自己的特點。在聯邦及地方政府部門、專家和科研系統之外，還有一個規模極大的公眾參與群體，與政府、專家組成三支互為補充的力量。這個群體組織數量十分龐大，建立形式與宗旨卻各不相同，有的是按地區形成的的，有的是針對某一具體問題形成的的，例如保護本地區的濕地、保護某一種動物或某一片樹林。更重要的是，公眾參與環境保護被以立法的形式固定下來。強大的公眾參與意識，促進了在環保事業上政府與民眾的通力合作。

1.4 德國的治理經驗

相比于日本的較為全面的環保法律體系，德國聯邦及各州的環境法規共有8000部，除此之外，還實施歐盟制定的約400個相關法規。從1972年出臺第一部環保法至今，德國已擁有世界上最完備、最詳細的環境保護法，可以說無論對于企業還是公眾、或是對于政府本身的環保工作，法律都有明確的規定。同時，德國政府把保護環境視為僅次于就業的國內第二大問題，各級政府都設有官方的環保機構，并成立專門的環保警察，聯邦政府每年的環保貸款達到近百億歐元，企業每年的環保投資在30億至40億歐元之間，德國因此也形成了一個擁有近百萬人就業的環保產業，每年環保產品的出口居世界前列。 除政府的官方機構以外，眾多跨地區的環?？蒲袡C構也對環境保護的推動與環境問題的治理發揮著重要的作用。

2 環境問題具有特殊性

霧霾問題作為社會矛盾的一種，具有其特殊性，要求我們在治理的過程中應當結合實際情況，做到具體問題、具體分析。我們在看到矛盾具有普遍性的同時，也應當結合當地的實際狀況，不同國家有不同的制度環境、治理技術、發展理念以及環保意識等等，單單靠照搬外來經驗是行不通的。

2.1 健全的制度環境

發達國家相比于發展中國家來說，制度和法律更為健全，企業在生產的過程中會受到相應的法律約束，細化的規章使得政府的監管與處罰也更為有力；其次，發達國家的治理技術比較先進，其治理政策也會與相應的社會條件相適應。完備的法律體系與健全的制度環境使得無論是企業的生產，還是外部的處罰都處在制度的規范下，不僅使得治理有法可依，更減少了相應的監管成本以及“個別執法”、“人性化”執法的存在。這對于降低企業生產的外部成本及提高政府公信力都具有間接作用。另外，國外先進的治理技術也使得環境問題更容易化解。高科技的設備與技術不僅能減少污染物從源頭的排放，更有利于污染物的處理與后期測定，因而使得污染的判定更為簡單。若是我們直接借鑒國外的治理標準或是檢測標準，顯然不適用于本國國情。

2.2 先進的發展理念

雖然提出“五位一體”的發展理念，但我國的某些地區依然奉行“先發展、后治理”的發展模式，這就對我國的環境治理造成了很大的阻礙?！跋劝l展、后治理”的理念適用于中國在轉型前期亟需經濟增長來促進社會發展與人民生活水平提高的時期，而現在惡劣的環境問題已嚴重阻礙了公眾的生產生活，片面追求GDP的增長在現在是沒有意義的，轉變發展理念勢在必行。

西方在發展過程中雖然也曾過分追求經濟的快速增長，如戰后的德國和日本，但無疑而二者都付出了慘痛的代價。恩格斯說過，人類最偉大的地方在于能夠認識、利用規律，但是過分沉醉在對于自然的征服，只會受到大自然無情的報復。我國現在已經認識到環境治理的緊迫性，只有在轉變發展理念的大前提下才有可能真正擁有“綠水青山”的宜居環境。

2.3 強烈的環保意識

需要承認的是，我國公眾的環保意識還不是很健全。公眾對于霧霾問題感到困擾，卻不知這其中不僅僅是企業的問題，若是公眾的環保意識獲得進一步的提高，各種環保項目就能夠得以實行，典型的如垃圾焚燒。若是可以在城鄉推動垃圾的合理分類，不僅可以增加資源總量及資源利用率，更多的可以減少垃圾焚燒量，從而減輕大氣污染。當然，把我國遲遲未能推動垃圾分類的原因歸咎于公眾的環保意識不高必然難以服眾。只是，我們需要認識到公眾的環保意識依然有待提高。

同時，我國人口眾多、地域遼闊，中小企業近幾年的發展勢頭也較為強勁，若是直接照搬英國經驗，政府負責相關設施的改造，這對于公共財政也是不小的壓力。不僅僅是企業，在我國農村地區冬日的分散燃煤取暖也對環境造成極大的危害，若是也像英國一樣由政府出錢負責改造公眾的取暖設備，即使是各級政府分擔，恐怕也難以實行。

因此，我國的環境治理應當從激勵機制入手，加強政府間以及政府與公眾、政府與企業將的相互配合與合作。[5]政府與企業合作，激勵企業進行產業升級并對其生產活動進行依法監管與處罰；政府與公眾合作，出臺相應的環保政策，大力提倡并弘揚環保的消費行為，例如購買具有環保標志的產品，這樣，消費行為本身也會對企業形成倒逼機制，以此促進霧霾問題的源頭治理。

3 利益矛盾是主要矛盾

霧霾問題的治理涉及到各個矛盾的解決。多種矛盾交織在一起更加劇了環境治理困境的混沌局面。但是，無論如何，對于復雜事物主要矛盾的把握是促進事物發展的重要動力。不難發現，霧霾治理過程中亟需處理的也是最難解決的是利益矛盾問題。而在利益矛盾中，涉及到不同的利益相關者，分析利益相關群體的利益博弈過程，平衡各方損益才能使得問題得以解決。

大氣污染問題首先影響的是普通公眾的生產生活，因而近些年來公眾對于環境問題的關注度明顯提高。更有研究指出，在公眾環境關注度越高的城市，空氣污染（以可吸入顆粒物PM10度量）的環境庫茲涅茨曲線（EKC）會更早地跨越拐點，從而進入增長與環境改善雙贏的發展階段[6]。這樣，公眾顯然是此次博弈的重要參與者。除此之外，還有企業與政府。在博弈矩陣中，對弈雙方主要有公眾與企業、政府與公眾以及政府與企業。

3.1 公眾與企業的博弈

對于公眾和企業來說，公眾想要良好的生存環境，企業需要增大利潤，良好的環境需要發展環境友好型企業，而企業增加利潤一定程度上就避免了產業升級，并需要減少因產品的負外部性帶來的成本，因而，二者是有利益矛盾的。但是二者的矛盾一般不會引發直接沖突，公眾會選擇其代理人，也就是政府來與企業談判，或是制定相關法律規章并給予一定的處罰、或是幫助其升級改造。若是政府在此過程中并未代表公眾的利益，公眾一般擁有兩種申訴途徑，一是可以繼續向政府舉報企業的違法行為并尋求政府對企業的行政處罰或是直接對于該企業提起訴訟；二是可以選擇與企業直接對峙。若是公眾選擇與企業直接對峙，或是采用溫和的方式，例如避免購買該公司的產品，利用消費行為對于企業的產業升級形成倒逼機制；或是采用激烈的行為斗爭的方式。當然，政府作為公眾的委托人和代理人，在一般情況下會對于公共利益做出回應，若是政府沒有代表公眾利益，那公眾可以選擇用腳投票的方式提出抗議。

3.2 政府與企業的博弈

由以上可以得出，一般情況下，公眾與企業的利益矛盾會轉化為政府與企業之間的矛盾。政府一方面受到經濟發展，或是GDP增長的壓力，另一方面受到來自自身責任或是公眾要求的環保壓力；企業一方面需要增加利潤，另一方面又受到輿論媒體及政府規章的環保壓力。在此過程中，企業與政府有利益相通的地方，比如說提高企業利可以增加稅收、增加政府財政與政績；但是隨著政府績效考評以及發展理念的轉變，二者的分歧逐步顯現，利益矛盾不斷轉換。對于政府來說，相比于經濟增長的壓力，環境保護的壓力顯得更為明顯。不僅僅大氣污染的治理，水污染、土壤污染都影響著公眾的正常生活、制約著經濟、社會的發展。河北發現了面積為17萬平方米的工業污水滲坑，對周圍環境造成惡劣的影響，雖以啟動追責機制，但處罰本身不是目的，重要的是預防未然，從源頭根治污染。而政府本質是公眾利益的代理人和維護者，公共服務的提供者，相對于經濟發展，政府更多的還是應當著重于公共服務的保障。

分析出霧霾治理困境的主要矛盾是各方的利益矛盾，矛盾的主要方面一般轉化為政府與企業之間的矛盾后，需要進一步協調各方利益關系并平衡損益。在霧霾治理過程中，直接受益的是公眾、直接受損的是企業。對于企業的環保成本，在現有法律、制度框架下，違反相應條文的應當由企業自行承擔；對于產業升級帶來的成本，政府理論上可以給予一定的政策、技術、資金支持。對于公眾的收益，無法直接用貨幣來衡量，但是在治理期間多交一部分稅款或許是可行的。

4 辯證的看待環境問題

對于霧霾治理的困境應當一分為二的看待。霧霾問題嚴重影響了公眾的生產生活、制約著社會發展，但是，矛盾雙方是既對立又統一的，霧霾問題本身也會對我國的環境治理形成一種倒逼機制，督促我國對于大氣問題的整治；與此同時，霧霾治理本身也會成為一種績效考核方式，相對于傳統的GDP的考核標準，顯得更為合理。矛盾是事物不斷向前發展的動力，只有運用矛盾、分析矛盾，才能解決矛盾。一味的放大負面效應并不能推動問題的解決。

總的來說，我國的環境治理初見成效，但仍然任重道遠。要解決以霧霾為代表的大氣污染問題，首先要認識到環境問題的普遍性以積極吸取發達國家的治理經驗；其次，要看到環境問題作為一種社會矛盾的特殊性，不同國家的制度環境、治理技術、發展理念及環保意識都不同，一味地“拿來主義”不會有效果；最后，要注重分析治理過程中的主要矛盾，即利益相關者的利益矛盾，簡化矛盾、平衡利益才能減少改革阻力。同時，需要注意的是，矛盾解決后的維護需要制度來完成。我國在環境治理尤其是大氣問題的治理過程中鐘愛“運動式”的治理，典型的如APEC會議舉行期間的“APEC藍”，當時的空氣質量改善靠的是各種強制措施多管齊下，工業企業一律停止生產、為了限制汽車尾氣排放甚至給企業和學校放假、流動攤位一概不準出攤等，這種方式可謂是力度大、見效快，但是其成果卻是難以維持的。而將“運動式”治理的成果固定化的方式就是規章的出臺與制度的建立，否則僅靠“一陣風”難以治理好環境問題。

參考文獻：

[1] 政府工作報告[R].北京：十二屆全國人大五次會議，2017.

[2]中國共產黨第十八次全國代表大會報告全文[R].北京：中共十八大，2012.

[3]http：//cpc.people.com.cn/n/2014/0901/c164113-25580891.html[DB/OL].

[4]http：//wenda.tianya.cn/question/24944f42b96e8e0b[DB/OL].

[5]任丙強.生態文明視角下的環境治理：問題、挑戰與對策[J].政治學研究，2013（05）：64.

[6]鄭思齊，萬廣華，羅黨論，孫偉增.公眾訴求與城市環境治理[J].管理世界，2013（06）：72.

作者簡介：朱昭娜（1993-），女，山東煙臺人，碩士研究生，主要從事服務型政府建設研究。