淺析區域政府合作治理中的監督約束機制

【摘要】我國幅員遼闊，各地區在自然環境、資源稟賦、產業基礎、人文傳統等方面都存在著很大的差異性，這既給我國統籌協調地區發展、縮小地區發展差距增添了難度，但同時也為地區之間開展橫向經濟聯合、取長補短、互利共贏、在更大的地域空間內優化配置資源創造了條件。其中區域政府合作就是為共同發展提供的可資借鑒的模式?？缡^政府之間的府際關系，應該以公平競爭、協調合作、互通有無、互相支援、共同發展為主要內容。今后，我國各地方政府之間應積極加強區域經濟合作，不斷完善政府間合作協議，創新相關制度環境，促進區域協調發展。在合作運轉階段要經常進行互動和溝通，善于發現合作中的現實問題，妥善協調利益關系及調整合作策略，監督參與方的行政行為，以保證合作的順利進行。建立合作互動的監督與約束制度，確切合作主體間的權、責、利關系，并以有效的監督機制保證合作各方遵守契約和合作規則，是地方政府間合作的根本保障。

【關鍵詞】區域政府合作；監督約束機制；績效考核；電子監督；信訪制度

一、研究背景

跨區域公共事務超越了特定的行政區劃，它所能滿足的是特定區域，或者說幾個地區社會全體或大多數成員的需要?？鐓^域公共事務也具有一般公共事務的特征，具有消費的非競爭性和非排他性。雖然政府應承擔提供公共事務的責任，但在跨區域公共事務合作中，地方政府往往首先是地方利益的代表，追求本地區利益最大化，而不是區域公共利益的最大化。因此，在跨區域公共事務治理過程中，會不可避免地帶來這樣的問題：作為理性“經濟人”的單個地方政府都不愿意承擔責任，都會有“搭便車”的行為取向。換言之，單個地方政府解決跨區域公共事務往往缺乏足夠的動力。

將跨區域公共事務的治理希望寄托于中央政府，產生的問題是政府太大而無法解決小問題。一方面，中央政府考慮的是牽涉全國的事務。如果由中央政府來解決跨區域公共事務，即在全國人民之間分攤治理成本，這對那些并不受該區域公共問題所影響的人群來說是一種不公平。而且，各種跨區域公共事務都提交到中央層面，那么無疑是在中央政府本已繁重的工作日程上再添卷宗。另一方面，即便是中央政府認識到區域公共問題的重要性而決定來“親自”治理，但“科層制”必然存在的信息不對稱和信息傳遞過程中的扭曲與失真，使中央政府很難擁有真實、全面、及時的跨區域公共事務的治理信息，因而只能是一種運動式的、間歇式的治理。

由此來看，單一地方或由中央政府統一解決都是不可取的，要么是動力不足，要么會造成各地區不同的福利損失。美國學者埃莉諾？奧斯特羅姆指出，“我不同意如下看法，即中央政府管理或私人產權是‘避免公用地災難的惟一途徑”。他認為，“在一定的自然條件下，面臨公用地兩難處境的人們，可以確定他們自己的體制安排，來改變他們所處的情況的結構”。因此，促進地方政府間合作應該成為協調地方政府間利益矛盾、走出“公用地災難”和“囚徒博弈困境”的必然選擇。實際上，由于資源稟賦的差異和越來越多的跨區域公共問題的突顯，各地區之間通過互利合作來實現利益最大化的需求也越來越迫切。只要能進行良好的信息溝通、監督約束機制，建立雙邊或多邊協商機制，降低交易費用，在一個相對規模較小的組織中，實現集體行動應該是可能的。

二、區域政府合作的典型案例

“一國兩制”下的“泛珠三角”區域政府合作，歷經了從“小珠三角”區域合作——“大珠三角”區域合作——“泛珠三角”區域合作的歷史嬗變。就目前而言，它是新中國成立以來規模最大、范圍最廣的一次區域政府間合作。與我國歷史上或當下國內其他形式的區域政府合作相比，泛珠三角區域政府合作的顯著區別就在于，它是“一國兩制”下的區域政府間合作，面臨不少制度碰撞、制度摩擦乃至制度沖突的問題。但是，經過“9+2”政府共同努力，2004年6月，各方政府共同簽署了《泛珠三角區域合作框架協議》，這標志著泛珠三角區域合作實現由市場主導的民間合作，向政府主導的公共合作轉變。

在實際的運作中，泛珠三角區域政府合作形成了自身的特色：一是創設了區域合作的公共制度平臺；二是構建了有效的合作協調機制；三是形成了有機的監督約束機制。從監督約束機制來看，按照規定，論壇和洽談會每年舉辦一次，按照“共同主辦，輪流承辦”的原則由“9+2”政府輪流承辦，具體形成行政首長聯席會議制度、行政首長聯席會議秘書處、政府秘書長協調制度、日常工作辦公室工作制度、部門銜接落實制度。各制度嚴密銜接，督促三角區域經濟健康發展，成為跨區域政府合作治理的優秀典范。

三、區域政府合作治理中發揮作用的監督約束機制

1.政府績效考核發揮功用

政府績效管理作為一種有效的管理工具，是將過程管理和結果管理相結合的一種科學評估方式，通過績效計劃、績效實施與管理、績效評估、績效反饋與改進等一系列應用環節，在進一步提高政府行政效率、增強行政效果、規范政府行為、監督行政合法性以及加速服務型政府建設進程等方面發揮著重要作用。近期較為流行也是筆者較為感興趣的是政府部門360度績效考核辦法。

360度績效考核能夠拓寬公眾與第三方組織政治參與渠道，促進公眾與政府之間的良性互動。公眾參與評估的過程既是一個對政府部門績效加以評判的過程，也是一個人民有序表達自己利益和要求的過程，這無疑會進一步提高政府的政治合法性和公信度。公眾與政府的良性互動能夠增強政府辦公透明度與開放度，提高各方對于政府工作的支持度與滿意度，強化公眾政治參與熱情以及監督程度，從而進一步推動政治民主進程。

360度績效考核可以改善政府行政運行機制，建立更為順暢的工作層級關系，改善傳統行政決策與執行過程中下級唯命是從、主動性弱化以及職能部門家長制等固有弊端。建立高效、透明、順暢的行政運行機制是政府改革的重要方面和迫切要求，決策權、執行權以及監督權相互制約、協調發展的運行機制.有利于提高行政效率，加速行政效能建設，提升政府整體績效水平，有效避免行政部門領導的隨意性與專斷意識。

2.電子行政監督發揮功用

電子政務是政務與信息技術相結合的產物，它的實質就是通過運用信息技術推進政務改革和政府管理體制變革的創新工程。實施電子行政監督后，政府的業務流程通過電子平臺自動實現，其處理過程、處理時間、處理結果、處理依據對政府工作人員、企業、公眾都是可知的，從而減少了傳統政務過程中可能的暗箱操作，實現了政務的公開化、透明化。

（一）電子行政監督使行政監督邊際成本呈遞減規律

傳統行政監督渠道如信件、電話、傳真、上訪是造成傳統行政監督效率低下的原因之一是不僅信息傳遞層次多，且極容易失真，信息傳遞的時效性會大打折扣，而且隨著政府管理社會任務的復雜化、管理幅度的拓寬，邊際成本會出現遞增現象。而電子行政監督通過其無所不在的網絡平臺，為公眾監督提供了隨處可得的交流平臺，不僅減少了信息傳遞的層次，保證了信息傳遞的真實性，而且節約了時間、精力，隨政府政務服務量的增加，投入的信息化建設成本在更廣的用戶范圍內均攤，使行政監督邊際成本遞減。

（二）電子行政監督減少行政審批手續，提高行政監督的效率

電子監督網上行政審批，促進政府政務流程再造，減少管理層次，使傳統組織向扁平化方向發展。在扁平化組織中，下級和公眾利用電子政務平臺參與國家管理和決策，從而增強政策制定和政策實施過程的透明度，更有利于保障公眾監督高層領導的權力。其次，在網上行政審批模式下，政府通過編制計算機程序將各項工作制度和規則固化，責任到人，更易監督和追責。再次，電子文書的使用可以嚴格地對政府文件的形成、流轉和失效等進行設定，便于公眾隨時查詢和監督各級公務人員的違紀情況和辦事效率，從而減少審批手續和流程，提高效率。

（三）電子行政監督推動行政監督的系統化、專門化

傳統行政監督由于監督手段落后，進行全程實時監督的成本很高且難以實施，致使行政監督只偏重事后的追懲性監督，而無法兼顧事前預防性監督及事中監督而電子行政監督將監察工作與信息技術相結合以形成網上監察，發揮虛擬政府的全天候和透明特性特點，做到隨時跟蹤監控政府辦事流程，并能提供全程、實時監督，這便形成了立體化的監督模式。

3.信訪制度發揮功用

陳繼清在《我國信訪制度存在的問題及其完善措施》一文中認為信訪制度具有五大功能：“人民群眾政治參與、利益表達的制度性方式，也是維護和實現人民群眾經濟利益和民主權利的重要手段；信訪是個體權利對公共權力的控制，是公民監督行政權力、司法權力的有效途徑；信訪制度是黨和政府及其負責人密切聯系群眾，了解社情民意的一種制度化形式；信訪制度深化政權合法性，維護社會穩定；信訪工作對建設小康社會和構建社會主義和諧社會的獨特作用?！?/p>

本文將信訪主要功能主要歸納為以下幾點：

（一）政治參與。信訪制度是黨和政府密切聯系群眾的特殊紐帶。人民群眾通過信訪渠道反映涉及自身利益的一些問題，希望黨委政府幫助其解決實際困難，信訪制度成為上級了解社情民意和百姓疾苦的途徑。同時，信訪反映的問題涉及面廣，社會關注度高，能從很大程度上反映群眾呼聲、體現群眾意愿。

（二）民主監督。信訪是群眾實現民主監督的重要途徑。通過信訪這一方式，廣大人民群眾可以向黨委政府反映涵蓋政治、經濟、文化、社會等諸多領域，涉及方方面面的問題，既可以對黨政機關、企事業組織、社會團體及其工作人員的行為實行合法的、自主的、直接的、有效的監督，也可以對社會現象進行評判、提出意見，成為人民群眾有序參與政治的渠道。另外，在法制不健全的情況下，信訪制度為對違法行為提供了一種監督途徑。作為一種自下而上的監督機制，特別是信息傳播快速的今天，網絡、手機等新興傳媒的力量不容小覷，這些手段的發展為信訪監督提供了很重要的支持。信訪監督更加具有直接性和更大的威懾力，讓民眾可以直接參與到整個社會活動中去，監督政府的運作，對于一些違法事情可以及時制止，最大化的避免危害的發生。

（三）權利救濟。信訪制度的權利救濟是指國家通過設立信訪制度，使受到侵害的受害者得到必要的權利救濟，在法律規定的情況下糾正偏差或給予信訪者必要的補償或賠償。社會要良性發展，就必須要有相關的利益糾紛化解機制，通過利益的協調來實現各階層之間利益關系的協調，這樣才能維持一個社會長久和諧的發展。

四、結語

目前，我國政府在區域公共管理中還存著一些不足之處，只有正確認識和了解這些不足之處，才能找到科學合理的解決辦法。我國政府必須改變現行的公共管理理念，完善公共管理制度，建立相應的利益補償機制、信任機制、監督約束機制，并促進各地區政府之間的協調合作，只有這樣才能保證區域公共管理工作的順利開展，從而促進我國社會的長遠發展。

【參考文獻】

[1]陳繼清.《我國信訪制度存在的問題及其完善措施》.[J].中國行政管理.2006

作者簡介：李修齊（1992-），女，天津，陜西師范大學行政管理專業碩士，公共治理理論與實踐研究方向。