食品安全標準亟需規范統一—一起食品案件聽證會引發的思考

文 / 肖敏 李英英

案情回顧

2016年9月，標示某食品生產企業生產的某批次枸杞藕粉、紅棗藕粉、桂花藕粉,經檢驗發現鋁的殘留量不符合GB2760-2014標準要求。據此，某市食藥監管機構對該企業展開調查。經系列調查并合議后，以當事人違反《中華人民共和國食品安全法》第三十四條第十三項“禁止生產經營下列食品、食品添加劑、食品相關產品……其他不符合法律、法規或者食品安全標準的食品、食品添加劑、食品相關產品”為由，依據該法第一百二十四條第二款“除前款和本法第一百二十三條、第一百二十五條規定的情形外，生產經營不符合法律、法規或者食品安全標準的食品、食品添加劑的，依照前款規定予以處罰”，向當事人下達了行政處罰事先告知書及聽證告知書。2016年11月9日，依當事人申請，該監管機構依法組織了聽證。根據聽證意見，該監管機構執法人員繼續到企業進行調查，發現企業不存在違法添加食品添加劑的行為，上述藕粉中檢出的鋁殘留量實際為食品自身帶入，而標準GB2760-2014是食品添加劑使用標準，檢驗依據適用錯誤，之后該監管機構以該企業不具備違法行為為由，依法撤銷該案。

爭議焦點

聽證會爭議的焦點有以下幾點：

1.分類的爭議。枸杞藕粉、紅棗藕粉、桂花藕粉到底是屬于哪類食品，是蔬菜干制品類還是淀粉制品類。

2.枸杞藕粉、紅棗藕粉、桂花藕粉是否適用于國家食品安全標準食品添加劑使用標準GB2760-2014檢驗。

3.藕粉鋁殘留沒有國標限定量，食品檢測機構出具的鋁殘留量不符合規定，是否合法、有效。

4.鋁殘留量超標是帶入的，帶入是否適用于食品添加劑通用標準GB2760-2014規定。

5.鋁殘留量檢驗項目是食品安全監督抽檢項目還是風險監測項目。

6.根據不合格檢驗報告，判定上述食品不符合標準GB2760-2014的要求，而對此擬作出的行政處罰法律依據是否適用準確。

此次聽證會充分聽取了當事人提出的意見，從聽證會爭議的焦點來看，反映出我們在監管方面存在一些問題。

一是標準體系不健全。

我國食品安全標準主要由國家標準、行業標準、地方標準和企業標準四部分組成。根據國家衛生計生委公布的食品安全國家標準目錄，截至2016年9月，我國共有食品安全國家標準926項，加上食品安全行業標準、地方標準與企業標準，可見我國食品安全標準數量之巨，范圍之廣。

然而由于我國的食品安全標準是由多部門共同起草，導致各標準不統一。一方面行業標準和國家標準交叉嚴重，同一產品有幾個標準；另一方面，某些重要領域至今尚未制定國家標準，重要標準缺失等。如藕粉的定性與適用檢驗標準的爭議，這樣使同一產品在檢驗方法和含量限度上出現矛盾，給實際操作與監管帶來困難。

二是限量標準參數不健全。

食品安全標準限量參數的確定過程通常需要經歷風險評估和風險管理兩個階段。在風險評估階段，開展一系列研究，積累相關信息，在此基礎上，對危險物開展暴露評估，并對風險進行描述，從而確定不同危害物質的安全限定值。然而在開展暴露風險評估過程中存在食物種類的不確定、數據是否具有代表性等問題，造成風險評估得出的數據不一定嚴格。例如，在此次聽證會中涉及的藕的鋁殘留量在《中國居民膳食鋁暴露風險評估》中并未將其納入監測范圍，未監測分析藕中的鋁殘留量限定標準。

此外，對于食品本身存在的本底值無限量標準，造成監管空白，如對于鋁本底值的限量。當前對食品中鋁含量進行檢測時，使用的檢測方法是通過測定食品中鋁的全部含量來確定是否添加了含鋁添加劑，但由于食品中本身存在鋁，當食品中檢出一定量的鋁含量時，并不能判定是否添加含鋁添加劑，給監管帶來困惑。由于不同地域，不同原料本底值差別很大，且目前國際上均未對本底值制定限量標準的做法，使得對本底值限量制定國家標準困難重重。

建議

一是健全食品安全標準體系。

解決目前食品安全標準不協調統一的局面,一方面應當進一步強化食品安全國家標準的法律地位,限定食品安全地方標準的適用條件和適用范圍,鼓勵企業制定高于食品安全國家標準和地方標準的企業標準；另一方面, 仍需要全面清理整合現行食品標準，可通過構建一套科學、合理、可行的食品安全國家標準體系框架以此指導食品安全標準的清理和制修訂工作，并建議由國家總局牽頭,會同各相關部門對現行食用農產品質量安全標準、食品衛生標準、食品質量標準以及行業標準中強制執行內容進行清理,解決標準間的交叉、重復、沖突等問題。在食品安全標準的制定和執行過程中,應該加大食品安全標準的科學研究工作,對尚未制定標準和已經制定的標準定期審查合理性,并借鑒國際上已經存在的標準,結合我國的實際情況,逐漸與國際接軌。

二是健全限量標準參數。

一是提高制標技術人員的專業素質。食品標準實際上體現了一個國家的科技水平，制、修、審定標準的技術人員，既應具有過硬的專業素質及豐富的經驗，又需具有超強的政策立法能力與文字表達水平。二是強化食品風險評估。在對某危害物進行風險評估時，應充分考慮某些不確定因素給評估帶來的影響，包括消費量數據的不確定性、食物種類的不確定性、檢測結果表示方法的不確定性、國外數據監測的代表性等問題。三是加強國際標準跟蹤。以國際標準化組織（ISO）和食品法典委員會（CAC）等標準為借鑒，結合本國的具體情況，進行充分的市場調查與專項研究，使采用的國際標準能符合本國實際，并對標準加以細化。