PPP與政府治理創新

◎康媛璐

PPP與政府治理創新

◎康媛璐

十八大以來中國道路與PPP制度供給的結合，是公共財政與社會資本的創造性結合，是公有制在當下中國的具體表現形式。既符合其在世界范圍遵循的一般性原則；又是中國特色社會主義實踐背景下生產力發展到一定階段所產生的與之相適應的生產關系調整。從政治層面來看，PPP作為政府與非政府的方方面面有效互動的載體，是實現從“政府管理”到“政府治理”根本轉變的強大推動力；從經濟層面來看，PPP作為基礎設施與公共服務領域的重大改革，是鳳凰涅槃、騰籠換鳥式的再出發；從文化層面來看，PPP作為從“官辦官營”轉為“官督民辦”的典范，形成了對人的意識特別是行政理念的沖擊乃至重塑；從社會層面來看，PPP作為推動我國投融資改革的全新嘗試，是一個確保以有目的的方式全面考慮并評估所有風險的全方位金融創新過程。

黨的十八屆三中全會提出：“建立透明規范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式擴寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營?！?雖然，黨的十八屆三中全會并未直接提出PPP，但是中國新一輪PPP在這一歷史背景下應運而生。其一，推廣PPP是貫徹十八屆三中全會精神的一次體制機制變革。其二，人類經濟社會發展階段性特征下國家經濟增長機制不盡相同。作為一種新型生產關系，PPP在中國乃至世界并非全新事物。但十八大以來中國道路與PPP制度供給的結合，是公共財政與社會資本的創造性結合，是公有制在當下中國的具體表現形式。這一經濟增長新模式或許能夠為經濟理論的發展提供中國特色的實踐指導，彌補西方經濟學看似邏輯嚴密的數理模型體系對PPP在發達國家乃至發展中國家的發展缺乏有力解釋的遺憾。

中國PPP概念背后把握的原則

共性：中國PPP符合其在世界范圍遵循的一般性原則。世界范圍內對于PPP的概念眾說紛紜。至目前為止，仍未形成一個統一、明確的定義。不論是西方國家所指的公司合伙制或公司合作伙伴關系，還是我國統稱的“政府與社會資本合作”，作為一種新型的管理方法與組織生產模式，其在世界范圍內擁有某些共同特征。一方面，PPP是一種合作模式，這種合作是跳出所謂“國進民退”、“國退民進”零和博弈爭論的建立在對等關系上的雙贏的、新型的生產關系。另一方面，PPP是一種讓渡關系，即權利、義務、利益、風險的讓渡?！昂献髂Ｊ健备嘧裱袌鰷蕜t，強調充分競爭、依法合作、績效管理、物有所值、契約精神；“讓渡關系”則意味著政府需要與PPP共同成長壯大，企業需要依托PPP以長期投資換取可觀回報，其背后的邏輯是公共利益高于私人利益、公共實體高于私人伙伴。因此，有效的PPP制度設計既要充分利用資本追求效率的優點，又要牢牢限制住資本的無限擴張性與嗜血性， 避免重蹈特許權早期在一些西方國家出現時“苛政猛于虎”的歷史覆轍。

個性：中國發展PPP是中國特色社會主義實踐背景下生產力發展到一定階段所產生的與之相適應的生產關系調整。從管理學角度，PPP是全生命周期的項目管理；從經濟學角度，PPP是一種經濟制度；從法學角度，PPP強調法律契約；從社會學角度，PPP是由利益相關群體構成的聯合體。那么，從辯證歷史唯物主義的觀點來看，PPP本身是生產力發展到一定階段所產生的與之相適應的生產關系調整。中國發展PPP這種生產關系調整的底線是不偏離社會主義道路、并由此保障社會成員結成的命運共同體達到共同富裕的狀態，實現中華民族偉大復興。當前，我國國民經濟發展水平提高，社會成員要求分享改革發展成果的呼聲日益高漲，PPP作為一項國家戰略在中國得到推廣，是我國順應時代潮流、進一步推動中國特色社會主義市場經濟制度不斷發展完善的歷史必然。

從五大層面解讀PPP的中國邏輯

從經濟層面來看，PPP作為基礎設施與公共服務領域的重大改革，是鳳凰涅槃、騰籠換鳥式的再出發。

中國的改革開放，至2018年即將迎來四十年的發展歷程。1984年，黨的十二屆三中全會通過了《關于經濟體制改革的決定》，標志著中國改革開放的重點由農村轉為城市；十八大以來，PPP在中國得到推廣是改革開放以來中國經濟改革的又一個“1984年”?？梢哉f，它標志著中國的改革開放由私人領域轉向公共領域，它是基礎設施和公共服務領域的供給側結構性改革，其以SPV（特別目的實體）為載體的股份合作模式與我國大力推行的國有企業混合所有制改革天然對接。

從亞當·斯密的“政府守夜人”角色界定到凱恩斯的“需求不足、市場失靈”，從“羅斯福新政”到撒切爾夫人的“私有化改革”，政府與市場的關系在邊界界定、失靈與替代中反復尋找。實踐層面，從上世紀末德國的“柏林公廁”到本世紀中國的“共享單車”，公共領域從來不缺乏開放和創新的空間。PPP為政府與市場關系的重新認識開辟了偉大的實踐探索，跳出此消彼長、失靈替代的認識局限。特別是十八大以來中國道路與PPP制度供給的結合，為鄧小平同志“資本主義也有計劃、社會主義也有市場”的科學論斷增添了新的中國特色實踐探索，中國PPP架構中蘊含了公有制的經濟成分和私有制的資本成分，是各利益相關方以命運共同體方式構成的有機聯合?？傊?，PPP為公私伙伴關系的發展提供了越來越多的實踐探索，反映了人類社會多樣化的主體關系隨著經濟發展、文明提升而具有的新特征、新趨勢。

從政治層面來看，PPP作為政府與非政府的方方面面有效互動的載體，是實現從“政府管理”到“政府治理”根本轉變的強大推動力。

作為人類各經濟體、各民族國家中幾千年文明沒有中斷的經濟體，中華民族在鴉片戰爭陷入積貧積弱以來，就如何實現民族振興進行了偉大的斗爭與不懈的探索。十八大以來，隨著中國經濟的長足發展與改革進入深水期，國家治理現代化的制度供給顯得尤為迫切。黨的十八屆三中全會指出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關系?！?伴隨著貫穿整個改革開放和社會主義現代化建設的行政管理體制改革，堅決摒棄事無巨細的“政府包辦”和“粗線條”發展，著力打造規范化、法治化、多元化、民主化的營商環境，是實現中華民族偉大復興中國夢的必要保障?！白屖袌霭l揮決定性作用”不等同于自由放任和不需要政府，正如波蘭著名學者卡爾波蘭尼所說，“如果任由市場按照自身的規律發展，則市場機制不僅不具備優越性，反而會造成巨大而永久的災難”。

PPP側重強調政府、企業、社會等不同組織系統在法治化的制度約束和規范化的管理程式下促成的合作關系和合作過程。作為一種契約型治理結構，PPP有助于實現政府和公權體系主導的自上而下型“管理模式”向各方面通盤考慮、良性互動的“治理模式”的轉變。PPP通過市場手段對資本進行干預和改造，打造現代市場體系達到社會成員共享社會成果的目的，逐步解決改革開放以來經濟高速發展背后資源環境枯竭污染、人際關系矛盾上升、社會信用成本遞增、公共產品與基礎設施供求失衡、政府行政成本上升等壓力制約，以最大限度的潛力釋放和活力激發提升市場活力，同時有效維護社會秩序，這正回到了國家治理現代化的本意。

從文化層面來看，PPP作為從“官辦官營”轉為“官督民辦”的典范，形成了對人的意識特別是行政理念的沖擊乃至重塑。

黨的十八屆三中全會指出，“實踐發展永無止境，解放思想永無止境，改革開放也永無止境?！?全面深化改革呼喚“思想深處革命”。有人講，“公共產品要姓公，給了私人怎了得”；也有人講，“PPP不過是走回計劃經濟的老路”。事實上，其一，公共產品的PPP供給模式，并未動搖公共產品的公益性屬性；相反，合作行政理念能夠更好地實現公共產品與公共服務的有效供給。其二，公共物品理論指出，為了提供足夠的公共物品以解決市場機制不足的問題，政府有必要直接介入公共物品的生產與提供之中。長期實踐證明，私有化進程在改善公共服務方面作用有限、弊端叢生、難以保證公益性；而公私關系“重人情、輕法治”和“重關系、輕制度”的異化發展，更是以權錢交易的勾當大肆侵蝕公共利益。建設性的意見是，政府與營利性組織、非營利組織亟待需要良好的營商環境以實現深度合作，保障公共物品提供的數量且質量。

PPP項目合作周期長、運營管理復雜、涉及資金規模大、社會影響廣泛，所以，更加注重強調全生命周期、全過程透明、可視化績效管理等概念。作為一種推定物有所值的管理模式，PPP十分有助于良好營商環境的打造。在這種情況下，權力不能取代契約，正如李克強總理在2017年兩會期間政府工作報告中所指出，“深化政府和社會資本合作，完善相關價格、稅費等優惠政策，政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能‘新官不理舊賬’”。在PPP合作模式中，政府與社會資本雙方的劣勢得到補充，優勢得到制約：政府雖掌握大量公共資源、擁有征稅權、擁有規則制定與改變的權利，但不再是一家獨大的主導者；企業雖擁有資本這一利器，但是公共利益大于私人利益（PPP中社會資本獲得合理回報，而非暴利）。

從社會層面來看，PPP作為推動我國投融資改革的全新嘗試，是一個確保以有目的的方式全面考慮并評估所有風險的全方位金融創新過程。

從重慶到天津、從河北固安到雄安新區，經濟新常態不是不要增長，一定的增長速度仍然需要保持；市場不是不需投資，也非投資沒有利潤，關鍵在于政府以什么樣的方式擴大有效投資。黨的十八大以來，新型城鎮化再次成為國家戰略。財政部副部長王保安稱，預計2020年城鎮化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元；也有專家認為到2020年之前中國至少需要60億元的新投資用于推進新型城鎮化建設。顯然，中國依靠目前的財稅體制和財力無法應對新一輪城鎮化建設以及諸如人口老齡化等重大問題的挑戰?；仡櫢母镩_放以來近四十年的發展歷程，以土地財政和政府信用為基本動力，中國的城鎮化乃至經濟建設取得了輝煌的成就；但是，積累的問題也不容忽視，一方面是地方政府債務高企進而導致經濟、社會、治理風險與隱患；另一方面是社會資本盤活率低，投資意愿與投資預期不高。實踐證明，地方政府以銀行信貸為主的債務融資模式透支政府信用、轉嫁債息負擔、套利中央財政，成本高昂、風險巨大，已經不再適應地方政府推進經濟建設和民生發展的客觀需要，這樣的發展方式也必然不可持續了。

PPP實踐與發展的誕生是生產關系適應生產力發展的微調結果。PPP誕生于發達國家是歷史的必然，在發達國家經歷了低效率的公共財政干預經濟導致的“政府失靈”和自由放任的社會資本引發的“市場失靈”之后，公共財政與社會資本終于突破各自的局限，實現了兩大資源的跨界融合，促進多方利益訴求的和諧與共贏。在中國，PPP雖然是一種舶來品，但有效的PPP制度是在符合本國國情的基礎上生長出來的。當前，我國PPP發展還存在諸如競爭不充分、風險未有效轉移，設計不當、交易結構不合理、采購競爭不充分、監督不到位，政府過度承諾增加財政風險，掩飾長期債務、不重視或有債務，流程全、標準細、耗時長，可能過度使用、政府越界做PPP等局限和問題。但是隨著實踐探索的不斷深入，立足宏觀角度，PPP在中國的發展將會走出自己的特色，這種特色的根本在于PPP是中國在經濟轉型過程中所形成的一個制度創新的邏輯鏈接；立足微觀視角，“涓涓細流匯成滔滔江河”，PPP通過一個個具體項目的推動，對當前體制機制形成強烈的牽引力，對政府行政理念形成強烈的沖擊力。立足世界發展，PPP與“一帶一路”戰略相結合，在“走出去”積極參與國際競爭與國際合作中，助力為人類更好社會制度提供中國方案，伴隨中華民族崛起。

（作者單位：中共內蒙古自治區委黨校）