英國走向無協議脫歐

劉怡

2018年1月15日，牡蠣養殖場主威廉·林奇在他位于福伊爾灘涂的養殖場內展示自己的愛爾蘭護照。一旦英國脫歐造成“硬邊界”重現于愛爾蘭和英屬北愛交界地帶，林奇便不得不放棄自己的水產業務

“無協議脫歐”的陰影

設想一下這樣的情景：當時針指向午夜降臨前的23點01分，正在英國境內生活和工作的300萬歐盟公民以及歐盟成員國境內的100萬英國人突然發現他們的居住證件已經失效，必須立即申請新的許可，否則就會被驅逐出境。行駛在歐盟成員國境內的所有英國牌照汽車以及還在空中飛行的英國客機不得不臨時?？吭谧罱能囌竞蜋C場，遣散乘客，等待達成新的雙邊交通協議。27個歐盟成員國的海關以及英國海關宣布暫停為彼此的進出口貨物提供清關服務，倫敦金融城內負責歐盟境內業務的交易員放了長假，英鎊開始以驚人的速度貶值。在北愛爾蘭國境線上，大批持有英國和愛爾蘭兩本護照的居民在試圖按照過去的慣例南下時遭到英軍士兵的阻攔。與此同時，法國戰斗機出現在了英吉利海峽上空，要求倫敦當即立即清償巨額債務……

12月19日，反脫歐人士在英國議會大樓前舉行抗議示威，要求舉行第二次全民公投

2018年9月23日，英國工黨領袖科爾賓在利物浦的年度大會上準備接受媒體采訪

短短幾個月之前，這樣一幅“無協議脫歐”的圖景聽上去還像是某部政治驚悚小說的情節。但在2019年新年到來之際，它成為現實的可能性正變得越來越大。12月18日，在險象環生地通過黨內信任投票之后，特蕾莎·梅首相宣布將啟動應對無協議脫歐狀況的動員計劃。3500名武裝人員將被部署到北愛爾蘭邊境，海關總署雇用了3000名臨時員工來處理清關和法務問題;高達20億英鎊的應急資金也已經處于可動用狀態，以防止消費市場上出現歐洲商品（尤其是藥品和農產品）大規模短缺的局面。政府預計在最極端情況下，英鎊匯率可能在短期內下跌25%，全國房價暴跌30%。相比之下，已經沒有多少人關心被推遲到明年1月14日表決的脫歐協議草案的內容——這份同時遭到保守黨內兩大派系攻擊的草案，唯一的辯護者便是特蕾莎·梅本人，但即使是她也沒有時間再對其做出進一步修改。畢竟，到3月29日午夜，“脫歐”就將成為既成事實。

當“脫歐”（Brexit）這一決絕的選擇在2016年初夏的公投中意外獲得通過之后，白廳（英國政府中樞所在地）乃至整個英國政壇就陷入了一場至今混亂不堪的大失控。亂中登臺的特蕾莎·梅有意將操辦這場“離婚”作為自己政治生涯最重要的一場戰役，卻在提前舉行的失敗大選和層出不窮的黨內斗爭中耗盡了精力。以前外交大臣鮑里斯·約翰遜為首的“硬脫歐”派拒絕接受協議草案關于21個月過渡期和北愛爾蘭“緩沖邊界”問題的安排，工黨主流和保守黨內的另一派系“歐洲研究組”（ERP）則把顛覆現任政府的領導視為更迫切的任務。至于遠在布魯塞爾的歐盟領導人，他們在12月13日發出了另一項召喚：給予英國政府以發起第二次公投、推翻脫歐決定的機會，似乎也不把此前梅首相苦心制訂出的協議草案當作嚴肅的選項加以對待。

種種南轅北轍的想法，與特蕾莎·梅意在維護自身地位的決心相結合，使得制訂出一份既能延續此前立場、又足以令各大派系滿意的“軟脫歐”方案的時機一再喪失。如今，在距離脫歐生效倒計時僅僅剩下3個月的情況下，素以機關算盡著稱的英國政客也只能閉眼咽下這杯苦酒。而無論脫歐最終呈現為何種形式，特蕾莎·梅在2021年角逐連任成功的希望都已經變得微乎其微：在這場政治僵局中，任何人都不會是勝利者。

兩顆“定時炸彈”

2018年11月14日，在經歷了一場難言成功的大選、與歐盟其他27個成員國之間的冗長談判以及超過5個小時的閉門會議之后，特蕾莎·梅以一次4分半鐘的簡短講話宣布：內閣已經就她本人主張的“軟脫歐”協議草案達成一致。按照最理想的流程，草案將在12月12日由議會表決通過，隨后在2019年初形成正式立法。2019年3月29日之前，歐洲議會和歐盟理事會將先后就這一法案進行表決，隨后承認它正式開始生效。

2018年11月14日，經過長達5個小時的閉門會議，英國首相特蕾莎·梅宣布內閣已經一致贊成由她主導的“軟脫歐”協議草案

這份厚達500頁的協議草案，將成為世界歷史上最昂貴的“離婚判決書”之一。為了在此前承諾的歐盟預算、歐盟工作人員養老金份額以及繼續享受準成員國待遇的項目上做出補償，英國需要向歐盟支付預計高達390億英鎊的“分手費”。但和英國金融業即將遭遇的振蕩相比，這還是一個小數目：根據英國央行在11月初發布的統計數字，脫歐協議生效當天，將有價值41萬億英鎊的金融衍生品合約（它們由歐盟企業通過英國清算所持有）宣布到期，占同類金融產品總額的60%。倫敦金融城的地位將被不可逆轉地削弱。在未來，英國仍然有希望通過建立和歐盟的自由貿易區來進行商品進出口活動，但必須受到歐盟法規的束縛，并且還不得不帶著這具“鐐銬”去和其他國家簽署新的貿易協議。而到目前為止，倫敦和布魯塞爾對新的貿易規則將如何產生一事還毫無頭緒。但和“過渡期”條款以及愛爾蘭緩沖邊界（Backstop）這兩大問題在英國國內引發的即時爭議相比，貿易協議不過是小麻煩。這兩顆“定時炸彈”，幾乎在12月摧毀了特蕾莎·梅的內閣。

所謂“過渡期”條款，指的是從2019年3月29日脫歐行動開始生效，到2020年12月底為止的21個月里，英國將開始向歐盟支付第一筆“分手費”，同時失去在歐盟下屬各機構的一切投票權和影響力。在緩沖期內，歐盟國家公民在英國居住和工作的權利將不受影響，同時歐盟法院依然有權就一切歐盟法律在英國的解釋和適用范圍做出裁定。21個月的緩沖期結束后，英國政府有權提出將其延長一次，時限須與布魯塞爾協商決定。歐盟和英國代表將組成一個聯合委員會來處理因脫歐引起的爭議，歐洲法院在委員會中也占有一席。

對以保守黨新興派別“歐洲研究組”領袖雅各·里斯-莫格（Jacob Rees-Mogg）為首的疑歐主義者來說，過渡期條款的存在，將使英國的地位從歐盟的“附庸變成奴隸”。整整21個月里，英國不僅要繼續忍受歐盟法規在自己的領土上生效，而且無權對其做出任何抵制或商討。更有甚者，英國仍須繼續支付未來兩年的歐盟成員國會費以及巨額補償金，甚至還存在延長過渡期、繼續給那個自己已經拋棄的組織“輸血”的可能。

更棘手的問題是愛爾蘭邊界問題的出現。1921年，經過長達兩年半的血腥內戰，英帝國被迫承認愛爾蘭共和國獲得獨立。但在同處小島一隅的英屬北愛爾蘭，親英力量（聯合派）與傾向徹底獨立的民族主義者之間的武裝沖突一直持續到1998年，造成超過3500名平民喪生。為緩和彼此間的矛盾，1998年工黨政府與北愛沖突各方簽署的和平協議規定：在北愛爾蘭和愛爾蘭長達500公里的國界上，永遠不設置巡邏隊、海關、檢查站等“硬邊界”。居住在北愛爾蘭地區的英國公民同時還有權利申領愛爾蘭護照，從而具有雙重國籍。

但在脫歐進程于2019年啟動之后，英屬北愛與愛爾蘭之間的國界，將成為一個歐盟成員國（愛爾蘭）與“非歐”國家英國之間的鴻溝。倘若不對其加以約束，北愛居民完全可以利用其雙重身份，將每年高達30億歐元的邊境貿易變成不受新關稅協議控制的“后門”。但倘若斷然設置“硬邊界”，又將違背1998年的協議，從而使北愛再度被籠罩在內部沖突的陰影之下。針對此情形，特蕾莎·梅主動提出在脫歐協議中納入“緩沖邊界”的設定——倘若倫敦與布魯塞爾在短期內無法就自貿協定達成一致，則英屬北愛爾蘭將繼續留在歐洲關稅同盟和單一市場內。換言之，以一道設立在英國本土其他三島與北愛之間的“軟邊界”，換取不在英屬北愛和愛爾蘭之間設置“硬邊界”。但這隨即引來了北愛主要聯合派政黨民主統一黨（DUP）的質疑：2017年大選結束后，由于保守黨在下院650個議席中僅獲317席，必須借助與民主統一黨（10席）的政策聯合方能實現相對多數。而民主統一黨方面始終堅持：北愛爾蘭必須按照與英國其他地區相同的條件和時限退出歐盟，才能避免內部紛爭再起。至于所謂“緩沖邊界”，勢必在北愛內部造成新的分化，從而導致英國進一步解體。

反對者們的聲音

2018年7月，英國著名政治周刊《旁觀者》（The Spectator）慶祝了自己創辦190周年的紀念日。在那個星期的紀念號封面上，當今英國政壇最活躍的幾位人物悉數以漫畫形式亮相：一頭金黃亂發的前外交大臣鮑里斯·約翰遜（他也是《旁觀者》的前任總編輯）被描繪成一只大貓，蜷縮在樹枝上酣睡。特立獨行的工黨領袖杰里米·科爾賓（Jeremy Corbyn）頭戴象征社會主義傾向的紅星帽，身后坐著表情憤怒的特蕾莎·梅。在餐桌另一側，戴著圓形眼鏡的雅各·里斯-莫格被畫成了一只拄著手杖的鴕鳥，心煩意亂地注視著眼前的景象。

相當巧合的是，這四位政壇大佬，同時也是對脫歐問題的最終走向影響最大的四個人?！肮挚А奔s翰遜的激進立場自不必待言：這位倫敦前市長在2016年7月加入保守黨內閣，正是脫歐立場成為英國政府不可動搖方針的重要象征。但僅僅兩年之后，約翰遜就與特蕾莎·梅分道揚鑣：為了統一黨內意見、避免無謂的內耗，梅首相于2018年7月6日在契克斯別墅會議上宣布了所謂“共擔責任”原則，要求內閣成員無條件支持首相主導的“軟脫歐”方案，否則就必須辭去職務。而約翰遜和時任脫歐事務大臣戴維斯認定“沒有協議也好過委曲求全的協議”，質疑新的自貿協議的可行性以及梅對歐盟法院的讓步。契克斯會議結束后不久，約翰遜和戴維斯便雙雙宣布退出內閣。這位金發怪客的目標已經不再是心儀的協議草案，而是梅所據有的首相之位。

梅首相于 2018 年 7 月 6 日在契克斯別墅會議上宣布了所謂“共擔責任”原則，要求內閣成員無條件支持首相主導的“軟脫歐”方案，否則就必須辭去職務。

按照保守黨內部的政治規則，要對現任黨魁發起不信任投票，必須由本黨國會議員總數的15%以上發起聯署，經代表“后座議員”（未進入內閣的普通議員）的“1922年委員會”核準，隨后進行投票。按照保守黨目前擁有的317個議席計算，至少要籌集到48個簽名。正是在此過程中，素來被視為政壇“烏鴉”的里斯-莫格表現得異?；钴S。這位前基金經理代表了英國政壇最“復古”的保守主義思潮，推崇約翰遜和特朗普，在挑戰黨魁方面擁有豐富經驗。正是在以他為主席的歐洲研究組的推動下，“硬脫歐”派成功征集到48個簽名，在12月12日發起了對梅首相的不信任投票。最終結果并沒能扭轉乾坤：有200名保守黨議員明確投票支持現任首相，僅有117人表示反對。這也意味著在未來一年內，保守黨內部無法再對梅內閣的決策做出杯葛。

但對梅本人來說，這依然是一次足夠慘重的失敗。按照原定計劃，12月12日正是“軟脫歐”協議草案在議會的表決日。但因為預計無法爭取到半數以上的支持者，梅主動推遲了投票日程。孰料后院起火，“硬脫歐”派竟主動在黨內發起信任表決，迫使女首相不得不提前承諾：自己的全部注意力，只在盡力推動“軟脫歐”協議得以成行，而無意在2022年大選中繼續作為保守黨黨魁角逐首相之位。中間派最終在信任表決中對她網開一面，也正是基于這項“不尋求連任”的承諾。饒是如此，推動“軟脫歐”付諸落實的希望依舊極為渺茫，因為還存在科爾賓這個在野黨反對者：和里斯-莫格一樣，科爾賓要的不是新協議，而是一舉將梅趕下臺。

年近古稀、不修邊幅的科爾賓，在英國政壇同樣被視為異類。與此前公認的工黨成功領袖布萊爾以及戈登相比，科爾賓的政治主張更“紅”、更反對妥協。在脫歐問題上，他的路線未必能比特蕾莎·梅更加周全完善，但科爾賓試圖使選民相信：假使英國不得不做出妥協，由一個更關注本土年輕人群和低收入群體的“老左派”來掌控全局，也會比放任眾叛親離的特蕾莎·梅繼續做出無謂的招架更得人心。因此，科爾賓在2018年歲末關注的重點從來都不是支持或反對女首相的草案過堂，而是要以協議草案表決失敗為契機，推動提前大選，隨后向歐盟要求另起爐灶、重新進行關稅問題和邊界方案的談判。而那將意味著又一輪漫長的纏斗。

只是，留給白廳的時間已經不多了。由于梅內閣將草案過堂的時間一舉推遲到了2019年1月14日，即脫歐程序正式啟動前兩個半月;即使發生立法流程破裂、英國提前舉行大選的情況，歐盟方面是否會接受脫歐生效延后也值得懷疑。在12月13日，布魯塞爾方面拋出了自己心儀的方案——允許英國政府發起新的全民公投，推翻此前的脫歐動議，但這顯然并不為目前保守黨和工黨的大部分議員所認可。畢竟，“二次公投”將會對整個英國政壇提出一項根本性質疑：莫非過去兩年半的喧嘩和騷動，竟只是一場鬧??？尤其當它發生在西方世界公認的憲政體制最古老、政治智慧最深厚的國家時。而誰又愿意承認自己只是鬧劇中的丑角呢？