論行政壟斷的法律規制

孫妙祥

【摘 要】規范行政壟斷是中國政治體制改革的重要任務之一，對中國社會經濟的全面轉型具有戰略意義。行政壟斷由于其復雜性在中國市場經濟建設過程中制造了障礙。雖然中國《反壟斷法》的頒布和實施為取消行政壟斷提供了強有力的法律支持，但行政壟斷的徹底根治也需要立法機關、執法機關和司法機關的強有力合作。在分析行政壟斷的成因和危害的基礎上，從法律完善的角度提出了解決我國經濟轉型時期行政壟斷問題和建議。

【關鍵詞】行政壟斷；反法壟斷；規制；法律

一、行政壟斷的概念

隨著20世紀80年代中國經濟體制改革的實施，行政壟斷這個經濟轉型期的獨特產物，受到了政府和學術界的強烈關注。關于行政壟斷的定義，國內學者提出一些觀點。第一，行為和狀態說，持這種觀點的學者將其定義為：“行政壟斷是指一種國的行為，憑借行政機關或其授權的單位擁有的行政權力，濫施行政權力，而使某些企業得以實現壟斷和限制競爭的一種狀態和行為”。第二，合法和非法說。典型的概念是：“行政壟斷是政府利用公共權力排除或限制競爭，行政壟斷包括法律行政壟斷和非法行政壟斷”，即行政壟斷有法律和非法律的差異，所以有合法對行政壟斷豁免的情況，反壟斷法下的監管對象只是一種非法的行政壟斷。第三，行政因素說。這種觀點認為，行政壟斷是一種包含行政權力因素的壟斷，即“行政壟斷是行政權力與市場力量形成的特殊壟斷”。2007年，中國頒布了《反壟斷法》，沒有對行政壟斷作出抽象的定義，而是采用了一種列舉原則的方法，對行政壟斷的恰當和準確定義是規范有害行為和有效實施法律的基礎。[1]

關于行政壟斷的概念，首先，行政壟斷是一種行為。從法律的角度來看，行政壟斷只能是一種行為。法律通過調節人們的行為來調節社會關系，而不是通過調整人們的內心觀念和思想來調節社會關系。第二，行政壟斷是公共權力主體所犯下的違法行為。行政權力本身是合法的，行政權力存在以憲法為前提，行政壟斷是行政權力濫用的結果，法律行為不屬于行政壟斷范圍。第三，行政壟斷行政機關行使國家各級行政機關的行政權力。市場經濟追求自由競爭，而行政壟斷則依靠特殊的行政權力來限制市場主體的自由，并以行政權力構建障礙，是一種阻礙市場自由競爭的有害行為?？傊?，我們認為行政壟斷是指政府及其下屬部門在行政或濫用行政權力，限制競爭，侵犯市場公平競爭秩序方面的違法行為。

二、行政壟斷的成因

長期以來，學術界和實務界都把行政壟斷視為計劃經濟的產物。他們認為，目前中國的行政壟斷完全是由經濟體制改革不完全形成的，是計劃經濟的殘余。這種觀點有其合理性。但事實并非如此。行政壟斷與計劃經濟密切相關，但計劃經濟不是行政壟斷的唯一原因。在發達的市場經濟條件下，行政壟斷行為仍然可能存在。本文從歷史演變，經濟模式和法律制度三個方面探討了我國行政壟斷形成的原因。

（一）政治體制改革滯后

在過去30年的改革開放，經濟體系中的大刀闊斧的改革，中國已經憑借制度紅利，股息開放和人口紅利優勢在政治、經濟、文化上都取得了重大的發展。但是中國政治體制改革相對滯后，特別是行政體制改革步伐緩慢，導致個體經濟體制改革發展緩慢，為行政壟斷的出現提供了制度基礎。政治體制改革，最直接的表現是政府職能的緩慢轉型。政府的權力不明確，行政機構重疊。最終導致政府和企業不分，政府和資本不分，政府和市場不分等問題的出現。

（二）區域經濟增長競爭激烈

新中國成立以來，中國區域產業結構的融合是中國經濟發展的共同問題，這也是行政壟斷形成的重要原因之一。產業結構趨同的具體表現是區域間輕工業和重工業的比例相似，區域間產業結構相同，區域間支柱產業相似。區域產業結構趨同使區域經濟發展競爭進入了一個白熱化階段。行政機關采取行政權力，限制或消除市場競爭，形成區域行政壟斷集團，以保護區域內產業的快速發展。但是，應該強調產業結構與行政壟斷的趨同是一種相互促進的關系，而不是一種不可避免的因果關系。產業同構是行政壟斷形成的重要誘因之一，行政壟斷的形成進一步促進了產業的發展和產業同構增加。事實上，在正常的市場條件下，隨著市場競爭的發展，產業同構將逐漸消失，中國工業同構現象日益嚴重的原因正是由于行政壟斷的存在。

（三）法律制度體系不完善

經濟學界認為，理性的人正在追求自身利益的最大化。在做出任何行為決定時，人們會充分考慮他們的成本和收益。雖然現實中沒有絕對理性的經濟人，但經濟分析研究方法確實為研究法律問題提供了新視角。中國行政壟斷長期存在的原因在于缺乏有效的行政壟斷法律控制制度，這導致了行政壟斷的不斷擴散。第一，中國頒布的控制行政壟斷的法律文件不完整。第二，目前，中國尚未設立規范行政壟斷的權力機構或部門。第三，現行的反行政壟斷法律文件沒有明確建立非法責任追究制度。雖然部分法律條文有違法規定，但處罰太輕。因此，缺乏有效的行政壟斷法律控制制度，是舊行政壟斷未被根除，新的行政壟斷現象不斷出現的重要原因。[2]

三、行政壟斷的危害

改革開放后，雖然政府放棄了對大多數產業的壟斷，但競爭形勢逐漸形成。但是，在一些傳統產業中，行政壟斷仍然存在，已成為制約中國市場經濟健康發展的瓶頸，阻礙了市場經濟體制的發展。

（一）阻礙市場的正常運行

中國社會主義市場經濟體制改革是以市場競爭機制為基礎，實現市場資源合理配置的基本手段。為了維護市場競爭的正常運行，實現自由平等的競爭秩序，必須建立統一有序的市場體系。行政壟斷的本質是濫用行政權力，違反了自愿和平等市場交易的原則。它在市場交易中滲透了許多非市場因素，不利于形成統一的全國市場體系。

（二）危害社會公共利益

行政權力的建立最初是由國家強制性力量保障，用于維護社會秩序和公共利益，促進社會福利。但是，行政壟斷部門人為地控制著產品的數量和價格，形成了“賣方市場”，這對他們有利，獲得高壟斷利潤，并通過行政權力獲得高于市場競爭價格的壟斷價格，并將消費者的利益轉移到壟斷部門，從而實現部門、行業、利益集團及其利益成員的利益最大化。

（三）損害政府形象

行政壟斷和政府腐敗相互伴隨，行政壟斷對政府、企業以及官員是有害的。由于行政壟斷行業大多是一個與公眾密切相關的行業，代表著政府的形象，由此產生的腐敗行為將不可避免地降低政府的威信。

四、規范行政壟斷的法律規制

（一）建立專門的行政壟斷執法機制，確保反壟斷工作的權威性

《反壟斷法》正式頒布實施后，反壟斷三大執法機構：商務部反壟斷局，國家發展和改革委員會價格監督檢驗部，國家工商行政管理局反壟斷和反不正當競爭執法局。國家反壟斷機構成立后，立即開始反壟斷工作。行政壟斷涉及國家宏觀經濟和特殊產業政策。執法對象不僅涉及中央部委，還涉及地方行政機關或其授權部門。因此，中國應依靠法律建立高度獨立的反行政壟斷執法機構，其地位應直接隸屬于國務院。具體安排分為中央和地方兩極機構，位于省、自治區、直轄市的機構在中央機關的領導下統一，不得隸屬于中央部委和地方政府。

（二）建立行政壟斷責任追究機制，切實提高行政壟斷行為法律成本

國內外學術研究的結果表明，不完善的行政壟斷責任機制是反復禁止行政壟斷但不成功的主要原因之一。因此，中國應加快建立健全的行政壟斷問責機制，建立嚴格的法律責任制度，提高反行政壟斷權。法律文件的權威性和有效性有效規范了行政壟斷。一般來說，有三個層次，它們分別為民事責任、行政責任和刑事責任。由于行政壟斷主體的特殊性，行政壟斷的追責必須承擔民事責任。調查時，還要確定行政責任，并依法追究造成嚴重后果的行政壟斷的刑事責任。需要強調的是，行政機關除了要對行政機關的責任進行調查外，還應加強對直接責任人的處罰，從政治前景、經濟利益和個人角度全面遏制行政人員的行政壟斷。[3]

（三）完善行政壟斷審查救濟制度，設立獨立性的權威執法監管部門

眾所周知，立法審查是法制化國家的普遍做法。中國也是一個實行立法審查制度的國家。中國的立法審查是全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會的責任。由于中國許多行政壟斷具有一定的“合法”性，立法審查的核心目的是將違反憲法精神，為行政壟斷做辯護的法律文件進行廢止，從根源上使行政壟斷無法可依。同時，為了加強反壟斷法的實施效果，應建立一個具有較高權力的獨立反壟斷機構，明確其法律地位、職能權限和運作模式，力圖改變我國長期以來的執法現狀，提高執法效率，提高反行政壟斷法的有效性。

（四）加強行政壟斷執法力度，有效地管制行政性壟斷

市場經濟發達國家一般都有專門的制度控制壟斷，如美國聯邦貿易委員會，日本公平貿易委員會和英國公平貿易部。在中國，鑒于目前的壟斷監管機構缺乏權威性和強有力的監督，而且反行政壟斷工作艱巨，目前的執法和司法活動往往受到包括行政主體在內的外部干預，反行政壟斷應建立類似于市場經濟發達國家的壟斷監管機構。在國家經貿委，國家工商行政管理總局和國家技術監督局的基礎上，考慮比目前的監管機構更具權威性，直接隸屬于全國人民代表大會，更加獨立和公正的反壟斷管制機構。

（五）改善司法環境，為規范行政壟斷提供法治氛圍

為了改變“上級處理”的行政壟斷的非標準解決方案，我們需要構建一個維護和促進市場競爭的司法框架。首先，我們應該修改行政訴訟法，澄清行政行為司法審查的范圍和標準，明確當前地方立法部門和地區的權力和利益。第二，提供合理的司法審查范圍。加強人民法院對行政機關的司法審查和監督，有利于完善中國的民主政治制度，實現民主決策，民主管理和民主監督。第三，全面提高法官素質，有效實施司法審查。法官素質高低和國家法律的具體實施有關。因此，法官要具有良好的審判能力，也要有高尚的道德和政治品質[4]。

五、結語

中國在制定市場競爭基本規則，維持競爭秩序的關鍵任務之一是解決行政壟斷問題。雖然通過法律手段調控行政權力和行政行為是解決行政壟斷的途徑之一，但完全消除行政壟斷還是取決于國家經濟體制和政治體制改革的深化。

【參考文獻】

[1] 周昀.行政壟斷與反壟斷立法研究[J]中國法學，2011（03）.

[2] 許光耀.行政壟斷的反壟斷法規制[J]中國法學，2009（08）：12-13.

[3] 張德霖.論我國現階段壟斷與反壟斷法[J].經濟研究，1996（06）.

[4] 張瑞萍.關于行政壟斷的若干思考[J].市場經濟，2010（05）.