河西牧鄉草原禁牧調查與可持續發展對策

魏玉兵， 朱小成， 孫鑒弘， 丁西輝， 寶塔娜, 戚曉花

(1.甘州區平山湖畜牧獸醫工作站，甘肅 甘州 734000；2.甘州區動物衛生監督所，甘肅 甘州 7340003；3.甘州區草原工作站，甘肅 甘州 734000)

草原是我國陸地面積最大的綠色生態系統，是最重要的自然資源之一，也是牧民群眾最基礎的生產生活資料。草原禁牧封育是恢復和改善生態系統、推進生態文明建設、保障國家生態安全的重要舉措。為全面了解和掌握近年來我區平山湖鄉草原禁牧封育現狀，切實找準癥結、分類指導、精準施策，努力開創草原地區生態改善、生產發展、農牧民富裕的良好局面。近期，我們組成調研組，對平山湖鄉封育禁牧情況進行了專題調研。

1 基本情況

平山湖蒙古族鄉是1983年經原中共張掖地委批準成立的張掖市唯一的少數民族牧業鄉、唯一的僑鄉，全鄉轄3個村、280戶、876人，有蒙古、漢、土、裕固4個民族，國土面積1 420 km2，其中天然草原面積199.25萬畝，占總土地面積的93.54%，可利用草原面積150萬畝。根據近20年對平山湖鄉草地生產力監測，平山湖鄉150萬畝可利用草原面積可劃分為6種類型；其中干荒漠草場可利用面積93.65萬畝，山地荒漠草場可利用面積13.82萬畝，荒漠化草場可利用面積20萬畝，山地草原草場可利用面積20.5萬畝，山地草甸草場可利用面積1.1萬畝，高寒草甸草場可利用面積0.93萬畝，因平山湖草原干旱缺水，牧草生長差，植被覆蓋率低，致使放牧價值低，載畜量低，據測算，平山湖鄉適宜載畜量應為2.03萬個羊單位。該鄉以畜牧養殖為主導產業，且絕大多數以放養為主，牧業收入占人均純收入80%以上。2016年底，平山湖鄉實際放牧各類大牲畜為4 100頭(匹)，其中駱駝1 426峰，牦牛、黃牛1 546頭，馬類大家畜1 128頭(匹)，羊46 870只，合計55 070頭(峰、匹、只)，折合約5.8萬個羊單位，理論上超載2.77萬個羊單位。近年來，通過草原獎補政策的實施，平山湖鄉草原生態環境局部好轉，但總體呈惡化趨勢。因此，實行草原禁牧政策、走可持續發展之路勢在必行。

2 平山湖鄉草原禁牧封育政策實施情況

2.1 第一輪草原禁牧封育政策實施情況及效果

根據《甘肅省落實草原生態保護補助獎勵政策實施方案》的規定，區上結合省、市相關實施方案，制定出臺了《甘州區落實草原禁牧補政策實施方案》，將生態脆弱、生存環境非常惡劣、草場嚴重退化、不宜放牧的平山湖鄉199.25萬畝天然草原全部劃分為重點禁牧區，實施第一輪草原禁牧政策。

2010年6月，區政府發布《禁牧令》，明確禁牧范圍、時間和責任追究機制，從2011年1月1日起至2015年12月31日止，連續5年對平山湖鄉199.25萬畝天然草原實行第一輪全面禁牧政策。在此期間，區上高度重視以草定畜禁牧工作，通過健全完善各項規章制度，加大宣傳引導力度，強化草原監督管理，積極爭取政策項目，落實草原補獎政策，大力發展牧民專業合作社，促進傳統畜牧業轉型發展，草原生態環境退化速度得到有效遏制，草原禁牧工作取得了一定成效。

一是草原承包關系得到鞏固。區國土、林業部門按照土地利用總體規劃，合理區分草原與林地范圍，劃定禁牧草原199.25萬畝，繪制區鄉兩級禁牧草原分布圖2份。平山湖鄉將禁牧區可利用的199.25萬畝天然草原全部承包到戶，頒發《草原使用權證》3份，《簽訂草原承包合同》《草原承包經營權證》各303份，進一步完善了草原承包經營活動。根據草地生態監測數據顯示，2015年平山湖鄉禁牧區天然草地可食牧草產草量比2011年提高了3%。

二是農牧民收入穩定增長。平山湖鄉實施草原補獎政策的草原面積199.25萬畝，第一輪禁牧標準為2.2元/畝，禁牧補助資金438.35萬元；公益林39萬畝，每畝補助4.5元，補助金額175.5萬元；生產資料補貼253戶，補貼標準為500元/戶，補貼金額12.65萬元，共計626.5萬元，每年純牧戶戶均享受補貼1萬多元。同時，一批從事傳統牧業生產的勞動力向非農領域轉移或者外出務工，有效增加了農牧民收入。

三是牧業生產方式加速轉變。廣泛宣傳并全面落實草原禁牧封育的相關政策，持續加強草原禁牧區管護與建設，引導農牧民群眾切實轉變思想觀念，改變傳統的原始放牧為舍飼精養，通過政策引導、典型帶動、資金扶持，以紅沙窩育肥基地云裕畜禽養殖農民專業合作社為代表的一批養殖合作社不斷發展壯大。

四是屬地意識責任不斷增強。通過近年來草原禁牧封育，平山湖鄉農牧民群眾充分認識到草原禁牧不僅是保護和治理生態環境的需要，也是促進增收、調整產業結構和加快脫貧致富步伐的需要，大多數群眾都能夠把保護草原、治理生態變為自覺行動。

2.2 新一輪草原禁牧政策實施情況

根據《甘肅省貫徹新一輪草原生態保護補助獎勵政策實施意見(2016—2020年)》，平山湖鄉199.25萬畝天然草原繼續被劃定為禁牧區域，全面實行禁牧封育，補助標準由第一輪2.2元/畝提高至3.87元/畝。區上根據省、市方案要求，制定出臺了《甘州區落實新一輪草原生態保護補助獎勵政策實施方案(2016—2020年)》，確定禁牧周期為2016年1月1日至2020年12月30日，禁牧結束后根據對草地監測結果，再確定是否轉化為草畜平衡區。新一輪草原禁牧政策實施以來，在草原基礎設施建設方面：爭取草牧業資金260萬元，在臨澤、阿右旗邊界新建圍欄100 km，修建管護站2處，安裝標識牌5座，目前已全面完成；在獎補政策落實方面：全面完成2016年度草原生態保護補獎資金發放工作，發放補獎資金771.10萬元，涉及農牧戶305戶、771人，人均約1萬元；在落實減畜任務方面，制定了年度減畜計劃，計劃2017年初，放養牲畜存欄減少50%，爭取2017年底放養牲畜存欄量為0。據統計，2017年初，存欄量駱駝792峰、牛664頭、馬屬動物1 550頭、羊22 634只，牛、馬、駝比2016年底減少26.7%、羊只比2016年底減少45.3%，減畜效果明顯。

3 平山湖鄉草原禁牧過程中存在的矛盾

近年來，平山湖鄉大力實施草原生態保護補助獎勵政策，持續加大草原管護建設力度，草原生態環境保護和建設取得了一定成效，但仍處于局部好轉、整體仍較脆弱的相持階段，全面好轉還需持之以恒地付出艱辛努力。具體看，主要存在以下幾個方面的矛盾。

一是減畜任務落實與牧民增收致富之間的矛盾。從第一輪草原禁牧落實情況看，平山湖鄉對禁牧減畜工作目標任務都很明確，也采取了一些措施和辦法，但是工作力度不大、手段不硬，草原生態補助獎勵政策落實簡單地停留在補助獎勵資金兌現發放環節，減畜工作基本上沒有得到有效落實，反而出現了不減反增的情況。根本原因在于，2007—2013年羊肉價格上漲勢頭迅猛，加上利好政策扶持等影響，大多數牧民群眾利用銀行貸款(草食畜牧業貼息貸款和婦女小額擔保貸款)發展養殖業，養殖規模和數量加快擴張，但受市場因素影響肉羊價格持續下跌，農牧民遭遇了羊肉消費疲弱和返還銀行貸款“雙重”壓力，減畜不僅意味著虧損，甚至無法償還貸款。據統計，全鄉貸款戶數97戶，累計貸款金額1 395.1萬元，平均每戶貸款14.38.萬元；牲畜存欄由2000年的3.8萬頭，增長到2015年的5.28萬頭。

二是產業轉型發展與后續產業培育之間的矛盾。平山湖鄉耕地面積僅為613畝，且絕大多數為鹽堿地，主要種植春小麥、玉米、苜蓿等農作物和飼草料，產量低效益差，農牧民經濟來源主要依靠畜牧業生產。受耕地、水等資源制約，紅沙窩異地育肥基地等以舍飼精養的現代畜牧業基礎薄弱，資金投入相對較大，但養殖效益不明顯，農牧民轉業轉產難度較大。近年來，區委、區政府持續加大平山湖省級地質公園開發建設，但景區收入分成協定尚未啟動，目前游客人數相對較少，從事第三產業人數有限，以餐飲、休閑、住宿為主的第三產業仍處于起步階段。

三是“牧羊倌”能力素質與產業轉型需求之間的矛盾。平山湖鄉農牧民群眾歷來以養殖羊、牛、驢、駱駝等牲畜為生，勞動力文化程度和能力素質均不高，絕大多數農牧民對“下山”精養模式信心不足，一些牧民群眾對產業轉型發展持觀望態度，個別甚至持抵觸情緒，這些都從一定程度上影響了減畜任務落實和產業轉型發展。

4 推進平山湖鄉草原禁牧工作的建議

禁牧如治水，靠疏不靠堵。鑒于平山湖鄉灘大面廣、人口稀少的實際，我們要在嚴格落實中央和省市相關禁牧政策的基礎上，堅持因人施策、因戶施策，摸清各家各戶的底數，找準禁牧后增收致富的路徑。對于有文化程度低、有意愿繼續從事畜牧產業的農牧民，鼓勵他們開展異地育肥，變“放養”為“圈養”，轉變養殖方式，增加養殖收入；對于文化程度較高，有意愿從事二三產業的農牧民，鼓勵他們依托平山湖大峽谷和喀爾喀小鎮，從事旅游、餐飲、住宿等第三產業；對于目前已經進城從事二三產業,且收入穩定的農牧民，切實保障他們的相關權益，并鼓勵他們在城市就業創業，安家置業。通過多種途徑和措施，確保草原禁牧政策能落實，生態環境受保護，家家戶戶能致富。