關于鄰避問題的思考

鄭豫家

摘 要：以2014年5月杭州市余杭中泰鄉九峰垃圾焚燒廠選址引發的群眾聚集沖突為案例，分析政府在公共管理執行中的問題，包括公共政策本身、政策執行機構、政策涉及層面的人員、政策執行中的準備、宣傳，涉及的利益群體，執行過程中的行為和輿論來總結案例的教訓，最后將鄰避問題的化解提出透明、有效的公眾參與方式和輿論引導模式，用透明的制度來化解信息不對稱帶來的矛盾。

關鍵詞：鄰避問題；公開；透明；制度

2014年5月10日，杭州市余杭中泰鄉九峰村爆發了項目公示以來最大的沖突，幾千民眾涌向九峰垃圾焚燒廠擬建地，一度使相鄰的高速公路癱瘓。與此同時，民眾和警員發生了肢體沖突，雙方均有人員受傷。筆者作為參與維穩的警察，看到同事受到群眾的傷害，輿論卻兩頭煽風點火，政府宣傳姍姍來遲，各個利益集團從中博弈，政府和民眾出發點都是好的，但卻造成了雙輸的結局，筆者覺得教訓深刻，特此分析。

事情情況簡介

2014年5月10日余杭區人民政府針對杭州余杭數百群眾就環境能源項目集聚一事發布通告。2014年4月23日，杭州余杭區中泰鄉九峰村規劃建造垃圾焚燒廠的項目還在公示階段，該項目已引起附近居民和諸多樓盤住戶的憂慮，他們擔心自己的生活環境及附近水源會受到垃圾焚燒帶來的不良影響。10日下午3時許，民眾聚集在垃圾場的擬建地，以及省道和高速公路，他們想擴大影響，讓過往車輛看到他們的抗議。于是現場有大量警員想勸導、疏散，以維持秩序。但不幸的是雙方為此發生了言語肢體沖突。次日杭州市公安局通報事件情況，警員在處置過程中始終有禮有節、保持克制。直到11日凌晨，現場秩序才基本恢復。后來政府給出了“36問36答”，解答村民們心中包括了杭州為什么要新建垃圾處理設施、為什么要選擇垃圾焚燒處理、為什么要選址九峰、周邊水源和環境，以及發達國家是如何處理城市垃圾等關鍵問題。

事件分析

新建垃圾焚燒廠給原本緊張供給緊張的垃圾供給系統減輕了負擔，可是為何那么多群眾反對，引起“堵路”、“肢體沖突”，我想是民眾的不理解造成的。所謂的“鄰避效應”是指，居民或當地單位因擔心其居住地附近的建設項目對健康、環境等帶來諸多負面影響，然后他們所采取的極端反對行為。當垃圾焚燒廠廠址選定的時候，民眾是不知情的，他們心中對垃圾焚燒廠的認知一定不是后期的“歐洲標準”，而是影響居住環境的“災難”。此時在地產商等利益集團的煽動、別有用心的媒體挑唆下，群體心理一下子被激發出來。正如勒龐在《烏合之眾》里所言，群體是沒有智商的，在被世俗所困頓的生活里，一句口號，一個標志，就能讓他去做所謂“改變世界”的事。那些是犯罪的行為，比如尋釁滋事、打砸搶等，在群體的光環下卻在眾人的狂熱中肆意妄為。在余杭中泰，警員為了維護民眾的安全在休息時，卻被失控的民眾推翻警車，搶走手機。原因何在？是信息的不透明，信息公開制度的缺位。從公共管理學的角度分析，政策本身沒有問題，但因為準備不足，宣傳和輿論引導不到位，加上涉及50多個樓盤的地產商，在杭州這個多年因土地財政而積累的城市，所引發的利益博弈使得情況失控，但這恰恰是決策者當時沒有考慮到的。鄰避問題因為PX（對二甲苯）項目在廈門、寧波發生過群體性事件，也造成大規模民眾聚集?？墒呛贾菔姓]有吸取前車之鑒，匆匆上馬的選址，導致結果非常被動。我國目前鄰避問題中大部分是環境問題，試想如果在項目上馬前做了環保評估，一定會使民眾更信服些，可在此事中，杭州市環保局卻稱不清楚，也就是沒有做過環評。

吸取教訓，化解問題

十八大以前，政府以GDP增長為首要目標，企業以盈利為目標忽視社會責任，加之監察機制不完善，權力尋租空間不小，導致盡管GDP快速增長，但是日益失去了公信力。一旦經濟增長放緩，居民眼看環境逐漸惡化，就開始焦慮自身的健康，這也是為何進一步加深了居民對政府的不信任，也放大了鄰避效應。那么如何走出鄰避效應的泥潭呢？筆者認為，需要政府、企業和民眾三者的共同努力，形成良性互動，重建信任。

首先，政府要落實《政府信息公開條例》，主動公開民眾關注度高、社會影響面廣的信息，營造信息透明的社會環境，逐漸消除信息不對成導致的不信任感，消弭公眾和政府之間的猜疑。同時，企業要進行簡潔、系統的風險分析，制定預案、及時公開，吸納民眾和政府的有益意見和建議，確保建設周邊區域擁有表達權、知情權。政府努力將民意調查、召開聽證會等聽取民眾建議、意見的好方式形成制度并貫徹落實。

其次，政府應做好建設項目的宣傳等準備工作，民眾疑問較大的項目，必須進行聽證和環評工作，這也是全面依法治國的重要體現。政府要建立合理的經濟補償制度，對建設項目所在地的予以補償，確保受影響區域的利益不受到損失，言而有信，恢復公信力。

再次，完善監管制度，引入民眾認可的信任度高的第三方專業公司依法對項目建設營運的整個過程進行監督與監測，加強社區監督，賦予社區一定的掌控權，設立專人專線，及時反饋民眾的疑問和焦慮，及時解決問題，同時強化社區和民眾的監督作用，消除隔閡，再次達到互信雙贏。

最后，要尊重公民的意見和權利，使基層民眾在公共管理中享有同樣的參與權、選擇權。從“公眾參與”一步步達到 “共同決策”，推動公民參政議政和經濟補償機制的不斷完善。痛定思痛，我想決策者在此事經歷之后，我們的執政水平和機制應會更加完善，在政策執行中也會逐步滲透，思考得更為周密，從而化解鄰避問題。

（作者單位：西北大學公共管理學院 ）

【參考文獻】

[1]邢玉立. 城市權利、設施生產與鄰避沖突研究[D].山東大學，2017.

[2]常亮. 城市發展中的鄰避沖突及其治理[D].西南政法大學，2015.

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