公眾參與地方立法及重大行政決策情況調查
——以G市為例

何泳嘉 陳日如 冼華棟

華南師范大學法學院，廣東 廣州 510006

近年來，我國對提高公眾3參與度、完善公眾參與的保護機制尤為重視?！读⒎ǚā返?8條規定：“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！薄吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“要加強和改進政 府立法制度建設，完善行政法規、規章制定程序，完善公眾參與政府立法機制?！?/p>

一、G市公眾參與地方立法及重大決策的現狀

(一)G市公眾參與的主要規范

在規范和保障公民參與地方立法方面，G市于2010年開始施行《G市規章制定公眾參與辦法》；2012年5月率先開設立法官方微博，均在立法微博上及時公布所有立法項目的立法調研、征求意見、常委會審議、公布實施等立法信息，每一個立法項目都將立法內容列為討論提綱在立法微博中展開討論、征求意見。還專門制定了《G市人大常委會立法官方微博管理辦法》，規范立法官方微博的運行和管理；2014年8月建立了立法官方微信，面向社會公眾提供立法資訊G市在立法工作上，創立了多個“全國率先”，包括率先建立立法顧問與立法咨詢專家論證制度；率先開展網絡民主立法、在全國人大系統開設第一個立法官方微博、官方微信，舉行全國首個網上立法聽證會；編寫全國人大系統第一本《立法業務指南》，在全國率先推行精細化立法；率先建立法規立項標準體系；首創立法后量化評估制度；在全國首次進行規范性文件主動審查；舉行全國首個法規監督聽證會等。

在重大決策方面，2013年G市政府常務會議審議通過《G市重大行政決策目錄管理試行辦法》，《辦法》規定，決策目錄中的事項凡涉及群眾切身利益，且公眾意見可能分歧較大的，或是決策部門及決策承辦部門認為有必要組織聽證的，應當同時納入聽證目錄管理。G市市政府還在政府門戶網站等官方網站上開設重大行政決策信息專題網頁，發布重大行政決策信息，征集社會公眾對決策事項的建議和意見，并予以反饋。2016G市政府報告指出，要繼續推行重大行政決策公眾參與、專家論證，定期組織政府新聞發布會。

G市的立法方面的公眾參與制度在全國還是處于領先地位，2006年在全國最先出臺了一項專門規范地方行政立法的規章即《規章制定公眾參與辦法》，且2010年實施《G市規章制定公眾參與辦法》，而G市的立法工作也一直依法進行著。據不完全統計，G市人民政府法制辦公室官網所公布的2017年度相關立法草案的公眾參與情況說明的公告共有8篇，征集意見的公告共有15篇，公眾意見共收集到10條。G市政府官網所公布的50余條行政立法的公眾參與情況說明的公告中，顯示有公眾參與提意見的項目共28項，可統計的公眾意見數為403條。同時，公眾所提的意見也會如實地公布在網站上，且意見的采納與否以及相關原因也在相關頁面上有所顯示。綜合各方面因素來看，G市在落實公眾參與地方立法和重大行政決策方面的制度建設和實際操作上都有值得肯定的地方，而G市公眾對此的總體參與度態勢樂觀。

(二)G市公眾參與的方式和途徑

據了解，現階段政府法制辦向公眾開通的參與立法的渠道多樣，常見的包括座談會、論證會、聽證會和網絡征求意見，其次還有問卷調查和開放性聽取意見，甚至還可以通過有關媒體的報道來進行相關的了解與參與。公眾可以通過多種途徑來參與到立法和決策當中。而不同群體，可以采取最合適最便利的方式來參與，如精通網絡運作的年輕群體參加政府的網絡征求意見，而喜好傳統媒介的老年群體也可采取傳真、電子郵件以及郵寄信件等方式參與到立法和決策當中。就G市開展的網絡聽證會新形式，其中《G市停車場建設和管理規定》網上立法聽證會點擊量超過1508萬，在線觀看現場辯論的網友近16萬次。目前，政府也在竭力擴大信息的公開性，完善參與平臺的便利性，在未來，公眾參與立法和決策的途徑和方式將會更加多樣。

(三)G市公眾參與現狀評析

1.公眾參與度不高

雖然G市的公眾參與制度相對發展，就立法而言，G市這方面的制度還是走在前面：在2006年就出臺了專門的政府規章作為立法工作開展公眾參與的最主要一個依據。但是，公眾參與立法和決策的積極性還待提高。在作者進入社區開展的《公眾參與地方立法及重大行政決策情況調查問卷——以G市為例》問卷調查中，有數據顯示，超過九成的受訪者表示沒有參與過或正在參與G市地方立法或重大行政決策的制定或修訂。而在調研過程中，也有不少受訪者表示沒有意愿參與立法或決策。

2.公眾參與度不均衡

首先，群體參與度不均衡。經調查發現，G市地方立法和重大行政決策的公眾參與度在參與群體中出現明顯差異。普遍來說，相對于老年人，青壯年群體對網絡以及電子產品的熟悉度和了解度會較好，綜合運用各種方法、渠道來參與立法和決策的能力也較強，以致該群體的參與度也比老年人高；而由于知識分子的參政議政和主人翁意識較強，參與立法和決策的能力和積極性也會比其他階層的公民要強。

其次，項目參與度不均衡。經了解，公眾參與地方立法和重大行政決策的行為在項目上體現出一定的偏好性。對于與自身利益息息相關的項目，相關部門收到的公眾意見偏多，如《關于鼓勵互聯網租賃自行車規范發展的指導意見》在網絡上收到的公眾意見多達112條；而其他的與市民利益不太緊密或者利益性表現得不明顯的項目，收集到的意見相對較少；如《G市醫療機構炮制中藥飲片備案管理辦法(征求意見稿》在網絡上收集到的公眾意見數則為0。這一定程度上說明公眾對參與民生類的立法或決策的積極性會更高。

二、G市公眾參與效果欠佳的原因分析

(一)公眾參與能力不足、動力缺失

就G市公眾的普遍情況而言，大部分市民的政治參與意識仍然不高，據我們的調研數據，有很多本科學歷以上的受訪者，哪怕是就讀于高等院校乃至政史類專業的學生，大部分學生對于公眾參與都是不甚了解的，舉重明輕，公眾的政治教育與公眾參與意識培養是比較滯后的。除了知識能力條件制約了公眾參與地方立法與重大行政決策外，公眾參與受自身條件影響也是十分大的，例如與自身利益相關度、年齡、性別、職業，參與者所在城市、代表利益群體等因素。即使G市作為公眾參與較為發達的城市，然而我們的調研數據顯示，公眾對于與自身利益相關度低的事項參與熱情是很低的，其中性別、職業等都有一定影響。G市作為國際大都市，城市流動人口占比大，非本地人口占比大，而流動人口及非本地戶籍人口往往難以參與到地方立法與重大行政決策。

我們的調研數據顯示，G市的公眾參與的意識雖強烈，但實質上參與度卻偏低。就客觀環境分析，地方立法與重大行政決策一直以來在大眾心里都感覺比較高端，無資格參加、不敢參加及參加無用都是公眾的普遍心理。G市雖然在體制上倡導并保證公眾參與的權益，但受普遍心理的影響，大部分公眾仍抱著“多一事不如少一事”的想法，不愿發表自己的意見，不愿參與到地方立法與重大行政決策中，不愿意大費周章的參加聽證會等。因此普通民眾很少會參與進去，養成了認為地方立法與重大行政決策是地方人大、政府和專家學者應該做的事而非他們應該操心的，認為地方立法與重大行政決策是抽象的，針對的是所有人，與個人無關，認為自身的意見不能起到作用的慣性思維。這也導致了在地方立法與重大行政決策中的主導力量是人大及政府公權組織及專家學者等，并且起著決定性的作用，公眾在地方立法與重大行政決策中卻一直處于較為被動接受的地位，使公眾參與的權利得不到充分的實現。這現象在我們的調研數據及專家訪談稿都有體現到，G市作為全國的一部分，其公眾參與的現象也具有這個的共性。

公眾除了慣性思維的影響外，其參與地方立法與重大行政決策的利益驅動也不足，而在因為政府與地方人大方面在普及地方立法與重大行政決策的公眾參與程序相關知識的力度不大，使公眾存在著參與會較為繁瑣，參與所得與時間成本差異太大，最后選擇了“多一事不如少一事”。

(二)公眾參與的宣傳及教育力度不大

受訪民眾中大部分連什么是公眾參與、如何參與都不十分了解，何談主動參與。這與G市政府的政治參與宣傳普及及教育力度不大是有很大關系的。由于公眾參與的程度并不會主動深化推進的，若政府不作為，公眾參與會“野蠻生長”至類民粹，別談停留在原有階段，而是全面退步且造成社會不問，參與的深度和廣度并沒有隨之加深而是退化。G市地方立法與重大行政決策預備階段雖然由人大及政府相關部門通過網絡、報紙、電視等多種媒體進行公示，也會貼出公式，并且發放一些調查表，但其實關注度很低，局限性很強，公眾仍屬于被動參與。其中對于參與途徑及程序的宣傳力度是極小的，而對于公眾的政治參與素養培養及教育也是近乎沒有的。公眾能夠接受到的普及及教育是較嚴重滯后的。

(三)傳統思想制約公眾積極參與地方立法

政治文化對公眾參與有著十分重要的導向作用，它影響著甚至決定了公眾的參與認識及參與積極性。我國長期以來的傳統政治文化是官本位文化，而文革動蕩使法治近乎毀于一旦，官本位的文化影響深遠，這也造成了公民意識不強及參與惰性。這作為我國普遍情況，G市地區再前衛發達也自然具備這一共性。

我們數據顯示，很多民眾具有參與意思，但是實質上參與度較低，這也表明了受訪者對政府公權方面的不信任感，很多受訪者并未有過遞交立法與決策意見的行為卻表示政府公權方面是不會接納自己的意見的，這也是官本位思維的體現。傳統政治文化遺留的思想使得公眾并不能完全信任公權，這也和法治未發展起來時的亂象息息相關。如果不通過完善參與制度和加大公眾參與的宣傳力度，剔除官本位的思想遺留，公眾參與始終是難以發展的。

而據數據可知，很多受訪者對于政府是不能完全信任的，即使沒有了解過，也會認為自己參加也是無意義的?！盁o資格參加”，“參加無用”及“多一事不如少一事”都是社會上主流思想之一，很多民眾由于受到主流思想影響，抱著不做“出頭鳥”的想法而選擇不參加。

三、完善G市公眾參與的若干建議

(一)增強公眾參與意識

據分析，我們可知目前G市政府公眾參與度低的主要原因之一是公眾的政治參與意識較為薄弱，因此提高G市公眾參與度的關鍵一環是增強公眾的參與意識。

G市民眾應當樹立主人翁意識，更加積極地參與到各式重大行政決策與地方立法的活動中。第一、G市民眾可以多關注政府公布欄、報紙等傳統媒體關于地方立法與重大行政決策的信息。第二、利用新媒體，例如關注微信公眾號：gzzffzb(G市政府法制)查閱相關地方立法動態，登錄http： // www. gzlo. gov. cn/ (G市人民政府法制辦公室網站)，查看相關地方立法的動態及參與渠道的公告。也可以網上遞交立法或文件意見。第三、利用信函等工具遞交自己的對地方立法與重大行政決策的的意見，地址及聯系方式均在G市政府及各區政府網站有公布。第四、積極參與聽證會等民意反映活動。

(二)拓寬公眾參與渠道

社區可以通過派發傳單、組織講座等相關活動，向社區居民積極宣傳公民權利，提高人民的權利意識和當家作主的主人翁意識，號召公眾積極參與地方立法和重大行政決策；同時，社區等組織可舉辦更多民主活動，讓社區居民參與進來，從小事做起，激發公民的責任感和擔當感；開拓更多的民主參與渠道并試點運行，為更大范圍的公眾參與積累經驗，也是一個不錯的方法。在調研的過程中，我們小組成員發現街頭派發問卷這種方式能夠很好地收集到市民的民意。因此，我們建議政府可以采用問卷調查的方式，鼓勵工作人員或委托其他組織、媒體等前往街頭，走進社區派發問卷、聆聽民意，同時也可以利用問卷星等平臺開展線上的問卷調查。這樣收集回來的意見，更能充分地體現基層老百姓的想法，使決策和法律法規更具科學性。

在當代社會中，微信和微博這兩個社交軟件已融入群眾的日常生活中，基本上每天都有幾億人在使用。近幾年來，G市人民政府法制辦和G市人大立法委都分別注冊了相關的微博賬號和微信公眾號，這無疑是一種與時俱進、便民的民意收集渠道。但是，我們留意到微信公眾號發表文章的閱讀量是較少的，而在新浪微博上發表的微博轉發量和評論也是較少的。對此，我們呼吁政府應大力宣傳這種收集民意的新渠道。政府可以讓其工作人員紛紛將推送和微博文章轉發至個人的社交平臺上，推廣公眾號和增加閱讀量；也可以與企業、事業單位合作，適當的給予閱讀者一些獎勵，如文末增加一些小抽獎，適當發放一些小禮品等等。

此外，微博和微信公眾號上都有“投票”這一功能，政府可以利用此功能更好地收集民意，在決策和立法上遇到問題，可以發起投票詢問市民的意見。

(三)設立獎勵制度

據調查，公眾參與率低的其中一個原因是即將出臺的政策或法律法規與自身的利益關系不大，這就阻礙了政府吸收不同群體的意見。面對這種現狀，我們建議政府應該建立相關的獎勵機制，在物質和精神上獎勵做出杰出貢獻的個人，以此激勵市民的參與熱情。例如，對那些提出有意義、有深度的觀點的市民給予50塊錢的獎勵，或者發出表揚信并張貼在其工作單位、生活小區里，使其獲得一種榮譽感滿足其精神需要。

(四)健全意見處理程序

目前，G市政府和人大做得十分好的一點是，對于收集回來的意見作出回應并公示，說明采納或不采納的原因，但是我們認為目前仍存在待提高的地方。對于收集回來的意見應及時做出反饋，而不是等到收集意見時間截止了才公布。這樣，一邊征集一邊告示，有利于后來的參與者吸取經驗，提出更高質量的建議。并且這種反饋不僅僅要面對公眾，還要面對當事人。要明確告知當事人采納或不采納的原因是什么，這可以使當事人進行一個及時的反思，為下一次提意見積累經驗，提高自己參政議政的能力。

四、結語

促進公眾參與地方立法和重大行政決策，是保障公民知情權和參與權等民主權利的體現，更是社會民主化進程加快的縮影。但完成這一進程，并不能一蹴而就，必須循序漸進，在不斷地發展中發現問題并解決問題，這也不是僅僅靠一方的努力就能實現，而是需要政府、人大、公眾、社會各界等各方面的溝通配合才能成功。