對計劃單列市外宣體制的案例考察

現有的國家社會與經濟發展計劃單列市（以下簡稱“計劃單列市”），是改革開放的產物。計劃單列意味著把“省級經濟管理權限直接下放給特定城市，把特定城市的財政和稅收直接納入國家計劃”。因此，計劃單列首先是一個經濟管理概念。改革開放后的近四十年里，特別是二十世紀八十、九十年代，計劃單列市在數量上隨著國家和地方省市發展的需要，經歷了不少調整。特別是1993年7月2日，中共中央印發《關于黨政機構改革的方案》和《關于黨政機構改革方案的實施意見》?！斗桨浮芬幎ǎ撼貞c、深圳、大連、青島、寧波、廈門仍保留計劃單列市外，其余省會城市不再實行計劃單列。之后，以1994年中央機構編制委員會發布并施行中編[1994]1號文件為標志，明確之前已被列為計劃單列城市的省會城市取消計劃單列，同時設立“副省級城市”，原有14個計劃單列市和杭州市、濟南市共16個市被正式確定為副省級城市。再到1997年重慶市直轄，自動失去計劃單列市身份。二十年來，大連、青島、寧波、廈門和深圳這五個非省會城市仍保留計劃單列，同時列入副省級城市序列。

一、計劃單列市外事工作領導小組及其結構

根據黨對外事的統一領導原則，從實踐層面而言，目前，國內大中城市黨委以及一些縣級市黨委都普遍成立了城市外事工作領導小組，城市具體的外事領域劃分可以參照城市黨委外事工作領導小組成員安排進行梳理?，F有五個計劃單列市的市黨委外事工作領導小組情況如表1所示：

通過對五個計劃單列市外事工作領導小組工作內容、組織結構的觀察，結合城市外事領域的理論劃分，可以將計劃單列市的“外事領域”用表2表示：

盡管目前還沒有計劃單列市探索外事領域的“大口黨委制”，以及在實際工作中省市外事工作領導小組屬于決策機構還是咨詢機構，仍有認識上的不統一，但就計劃單列市的外事工作領導小組工作內容和組織結構，以及計劃單列市的“外事領域”規模和分類而言，在體制機制上對不斷“外溢”的城市外事管理進行創新型統籌安排，已經具備相應基礎?？偟膩碚f，表1、表2呈現出計劃單列市外事工作的“多元一體”性質，即根據城市外事工作領導小組的組織結構和工作內容，可以抽象出城市“外事領域”的多元化，但這種多元化本身又是一體化的，從經濟到社會，無論城市外事內容如何“外溢”，都不會離開黨對外事的統一領導。

二、計劃單列市外宣體制機制建設的案例考察

前文中已提到，計劃單列市“外事領域”的多元一體，作為城市“外事領域”中的重要一環，對外宣傳工作因“媒體融合”時代的到來，面臨諸多機遇與挑戰。計劃單列在外事領域的“外溢”效應同樣體現在外宣領域，這主要體現在中央外宣體制內的計劃單列地位，自有內外組織機制的完善健全。突出表現如大連、青島、寧波、廈門和深圳等五個計劃單列市外宣體制上的相對健全；深圳、廈門的衛視節目機制；大連、青島、寧波等十五個副省級城市的報業合作等等。

理解城市外宣，首先要把握城市整體的宣傳體制機制，將對外宣傳作為整體宣傳工作不可分割的一部分進行考察。經過對五個計劃單列市黨委宣傳部本級組織機制情況的梳理，特別是對城市黨委宣傳部門主要領導任職情況進行研究，可整理出表3所示的城市黨委宣傳部門一般組織結構。

以青島市為例，其城市外宣的主管部門具體落實到“市委外宣辦（市政府新聞辦）”，該辦公室下設兩個處：綜合處、對外宣傳處。其中，對外宣傳處的職責是：“負責邀請、接待中央、省涉外新聞單位和海外記者來青采訪報道工作；負責組織新聞發布工作；負責城市形象的對外宣傳推介工作，組織拍攝城市形象宣傳片，并選擇中央和省級強勢媒體進行宣傳推介；負責組織開展對外新聞宣傳，在海外舉辦‘青島電視周、‘青島新聞專版等；負責組織全市的對外文化交流活動，通過組織開展對外文化交流及民間文化交流活動，擴大我市的對外影響；負責全市重大節會活動和大型對外推介會的對外宣傳和新聞報道工作?！弊鳛槲鍌€計劃單列市之一，青島市的做法在城市外宣自有組織建設中有其代表性。

按照《新中國對外宣傳史：構建現代中國的國際話語權》一書的表述，到黨的十八次全國代表大會之前，新中國的對外宣傳工作經歷過六個階段。由于目前的計劃單列市皆在改革開放后的第一個十年成立，對大連、青島、寧波、廈門和深圳等五個計劃單列市外宣體制的建立，影響較大的是1990年前后的黨和國家對外宣傳體制機制的調整。

1990年10月29日至11月4日在北京召開的“全國對外宣傳工作會議”，首次明確提出對外宣傳是“國家整體外交的組成成分”。全國各省、自治區、直轄市、計劃單列市和中央、國務院有關部門負責人出席會議。這也是改革開放后“計劃單列市”首次出現在全國性重要涉外事務工作會議中，體現出這些城市在中央外宣體制內的計劃單列地位。這次會議的背景，是1990年中央對外宣小組的恢復。到1991年，“中央不僅決定恢復對外宣傳小組，而且獨立起來”，“出于工作的需要，中央又決定中央對外宣傳小組在國務院掛一個名，就是‘國務院新聞辦公室”?！?992年，‘中央對外宣傳小組變為‘中央對外宣傳辦公室”。2004年，又成立了“中央對外宣傳工作領導小組”，“說明中央更加重視加強對外宣傳”。

目前，在大連、青島、寧波、廈門和深圳等計劃單列市外宣體制上，都在黨委宣傳部設有獨立的對外宣傳辦公室（對外宣傳辦公室主任同時是市委宣傳部副部長），青島、廈門和深圳三市在政府序列中同時設有新聞辦公室。這些機構具體負責對接全國對外宣傳工作會議。計劃單列市還積極加入到一些其他全國性城市外宣會議平臺中去，如2011年起由中央人民廣播電臺發起的城市外宣年度協作會議等。endprint

計劃單列市不僅在中央外宣體制內有計劃單列地位，在計劃單列市的外宣自有組織機制等方面，如深圳、廈門的衛視節目機制，也是計劃單列市外宣工作特有的資源。衛視是衛星電視的簡稱，是利用通信衛星傳送和轉播電視節目的電視系統。電視節目從某個地面站發往通信衛星，再轉發到其他地面站，地面站收到信號后傳送到當地電視臺轉播。衛視通過平臺技術落地海外。到目前為止，衛視的對外傳播（特別是能夠在海外落地，形成對外傳播終端）效果和便捷程度，是遠遠優于其他方式的。作為計劃單列市，深圳和廈門抓住衛視發展機遇，在2004-2005年間申請獲批開辦了深圳衛視、廈門衛視這樣的城市衛視。在當時是繼1999年中國31家省級衛視全部完成上星工作之后，首次打破每個省只有一個衛星電視頻道的格局，這既為深圳、廈門的城市外宣工作搭建了全新的平臺，又有力配合了國家對港澳臺地區、對海外的外宣需要。經查證，截止到2017年6月底，中國境內以城市命名開設的衛視頻道僅有深圳衛視、廈門衛視和三沙衛視。通過長城平臺，深圳衛視和廈門衛視已實現全球主要國家和地區的電視信號覆蓋。

深圳衛視于2004年5月28日正式“上星”，是國內第一個“上星”的城市衛視，衛視落地海外，已“成為中國在海外華人中最具影響力的省級衛視頻道之一”。深圳市委、市政府將廣播電視事業為代表性內容的文化產業，作為繼高科技、金融和物流之后的第四大產業進行發展。中國廣播電視學會主辦的《中國廣播電視學刊》曾明確介紹“深圳衛視全面對接港澳，承擔著對外宣傳任務”，“其《直播港澳臺》節目向港、澳、臺觀眾宣傳‘一國兩制在香港、澳門的成功實踐，負有在重大事件發生時充分傳達最主流聲音的責任?！睉斦f，這一“外宣任務”，已遠遠超出了城市外宣本身的內容和范疇，但這樣的安排，可謂充滿政治智慧。

廈門衛視是中國境內“第一個以閩南方言為主的衛星頻道”，“以傳遞兩岸資訊推動兩岸交流為己任”。廈門衛視也是廈門廣播電視集團“事業板塊”的核心組成部分。根據公開資料顯示，2003年11月24日，經國家廣電總局和中央文化體制改革試點工作領導小組辦公室審核，總局正式批復《廈門廣播電視體制改革試點工作實施方案》。2004年6月28日，廈門廣播電視集團作為全國文化體制改革的第一批試點單位正式掛牌成立。目前，在廈門廣播電視集團“事業板塊”中，廈門衛視是六大業務部門之一，通過長城平臺已實現對亞洲、歐洲、美國、加拿大、拉丁美洲的覆蓋，完全對標省級衛視開展工作。

大連、青島、寧波三個計劃單列市雖無衛視頻道，但三市在外宣領域的中國城市中同樣具備一定的“地緣優勢”。

計劃單列市作為“副省級城市”，也廣泛參與到副省級城市報業合作機制中。移動互聯網時代的到來，使媒體在各個方向上的融合成為城市外宣領域的迫切需要。由于計劃單列市“副省級”身份帶來的“外溢效應”，目前，各“副省級城市”之間的報業合作交流機制更加豐富。如2005年起的東北地區的哈爾濱、長春、沈陽、大連四市報業合作，2010年起的全國15家副省級城市報業集團高峰論壇機制成型，并于2013年通過《全國副省級城市報業集團高峰論壇章程》等等。

從外宣角度而言，目前大連、青島、寧波、廈門這四個計劃單列市及其他副省級城市在外文報紙和報紙海外版建設上還有發展空間，深圳則在此方面有比較完整的建制，1997年深圳即已創刊“深圳日報”英文版“Shenzhen Daily”，在城市英文報方面走在了副省級城市的前列。

結語

大連、青島、寧波、廈門和深圳成為計劃單列市是中國改革開放的產物，這些城市在經濟管理領域的計劃單列，使得它們在對外經貿、涉外投資等城市經濟外事管理方面首先獲得突破，并對其外事僑務、外宣外文、涉外垂直管理部門發展及涉外組織管理等城市“外事領域”的發展產生了明顯的“外溢”效用，事實上讓這些城市獲得了大量城市外事管理方面的“外溢型”擴權。同時，隨著全球化時代的深化發展以及分化重組，全球城市網絡越來越成為全球政治經濟體系中的重要一環，城市國際形象與國際公關的使命，已直接擺在城市外宣部門的面前。計劃單列市外宣體制機制建設在中央外宣體制內擁有與之相適應的計劃單列地位，自身內外組織機制完善，一些城市還發展出外宣領域的自身特色。計劃單列市各外事領域的管理經驗能夠為其他城市所吸收并加以創新，甚至為其他國家城市所借鑒，相信也能夠成為中國城市治理體系為世界其他城市治理體系提供的具有理論和實踐價值的貢獻。

同時需要指出的是，從橫向比較角度而言，大連、青島、寧波、廈門和深圳等五個計劃單列市的外宣體制機制建設并不整齊劃一，在外宣效果上也有差別。這些城市在探索符合自身發展實際的各項外事領域管理經驗方面，還有巨大的學習互鑒空間。

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