陜西千億礦權12年糾紛：“黑金”爭奪戰背后的權力尋租

徐豪

位于陜北的榆林市，因地下蘊藏豐富的礦產資源而被稱為“中國的科威特”。1982年，新華社一條“陜北有煤海，質優易開采”的消息讓外界知曉了其豐富的煤炭儲量。

榆林煤炭儲量有多少？有數據顯示，其煤炭預測儲量2720億噸，探明儲量1490億噸。在“煤炭黃金十年”和原油價格上漲時期，能源工業一度占據陜西省工業的半壁江山，最高時占比達到60%。

2003年，榆林市凱奇萊能源投資有限公司（下稱“凱奇萊”）與陜西省地質礦產勘查開發局西安地質礦產勘查開發院（下稱“西勘院”）簽訂《合作勘查合同書》，聯合進行詳查、精查波羅—紅石橋勘查區煤炭資源。

然而，這一估值曾達數千億的煤礦并沒有給凱奇萊法人代表趙發琦帶來財富，雙方因合作勘查合同產生糾紛，案件訴訟歷時十幾年。2017年12月21日，最高人民法院作出終審判決，判定凱奇萊與西勘院簽訂的合同合法有效、繼續履行。

維權近12年后終于有了結果，但趙發琦對《中國經濟周刊》記者表示，“沒有太多高興，還要繼續斗爭?！?/p>

一波三折的“合作勘查”

趙發琦提供的資料顯示，2003年8月25日，凱奇萊與西勘院簽訂了《合作勘查合同書》。

《中國經濟周刊》記者看到的合同復印件顯示，凱奇萊與西勘院約定按8：2的比例出資，對陜西省橫山縣波羅—紅石橋勘查區（波羅井田）的煤炭資源進行合作詳查及勘探，該礦區的探礦權，經法定評估機構評估，并報國土資源廳備案，雙方協商確定其價值為1500萬元。協議生效后，該勘查區無論升值、聯合開發，還是礦權轉讓，所產生利益均以8：2比例分享。

許可勘查面積為279.24平方公里的波羅井田，位于榆林市的榆陽區與橫山縣境內，后來初步勘探儲量近20億噸?！懊禾奎S金十年”期間，隨著煤礦價格一路飆升，市場估值曾達3800億元。

簽署協議前，趙發琦并不知道能不能挖到“黑金”，用他的話說，“勘查投資就跟賭博一樣”，因為不知道地下到底有沒有礦、質量怎么樣。

2004年3月，西勘院將合同及探礦權評估報告摘要報送陜西省國土廳備案。國土廳認為，按照相關規定，雙方將合同報國土廳備案即可，但按照陜西省政府2003年10月20日召開的第21次會議紀要（下稱“21次會議紀要”）還應提交有關部門的批準文件。

趙發琦表示，隨后他向一位時任省政府領導反映情況，該領導批示省國土廳處理。

2004年8月，陜西省國土廳稱：“我廳認為，凱奇萊公司與陜西省地質礦產勘查開發局西安地質礦產開發院合作勘查，符合國家法律法規要求，該公司已承諾愿意承擔風險，也愿意按照陜西省政府有關規定進行合作勘查，可批準其合作勘查?！彪S后，凱奇萊向西勘院轉款1200萬元，用于支付前期探礦權費用。

然而在2005年3月，西勘院退還了凱奇萊1200萬元探礦權費用，并致函稱：“根據《中華人民共和國礦產資源法》的有關規定，我院與你公司簽訂合作勘查項目……由于與2003年10月22日陜西省人民政府召開的21次會議紀要有關政策不相一致，無法按合同約定實施，所以不能收取你公司款項?！?/p>

雙方進行協調后，2005年5月26日，凱奇萊向西勘院支付勘查前期工作費用900萬元，西勘院出具了收據。

陜西省國土廳也于2005年11月8日向陜西省政府辦公廳作出《關于協調解決榆林市橫山縣波羅—紅石橋地區煤炭資源合作勘查爭議情況的報告》（“65號文”），報告稱：“經審查，我廳認為，雙方承諾愿意承擔風險，也愿意按照陜西省政府有關規定進行合作勘查，符合國家法律、法規要求，可同意其合作勘查?！?/p>

但“65號文”并沒能讓凱奇萊與西勘院繼續順利履行合同。

從勝訴到敗訴

雙方“重歸于好”后，2005年12月8日，凱奇萊去函西勘院，希望西勘院立即履行合同義務，盡快提供詳查設計和預算，明確凱奇萊公司還應支付的款項數額。西勘院卻回復稱，“我們關于波羅井田的合作，僅靠我方力量，已經無力啟動?！?/p>

這背后又生出了另一條運作路線，趙發琦認為西勘院“一女二嫁”。

2005年12月14日，陜西省國土廳致函陜西省地礦局稱，收到時任陜西省政府領導的批文，“要求我廳對中國化學工程集團（下稱‘中化工程）、香港益業投資（集團）有限公司（下稱‘香港益業）要求參與陜北榆橫項目配套井田勘查工作的報告提出意見?！?/p>

據媒體報道，2004年11月，中化工程、香港益業與榆林市政府簽訂了陜北能源化工基地榆橫240萬噸甲醇MTO項目合作協議，涉及的投資額達150億元。2005年10月10日，陜西省發改委下發批文，明確“該項目的配套井田為波羅井田，面積339.2平方公里，地質儲量15.68億噸，可開采量10.98億噸”。

2006年1月13日，陜西省國土廳向陜西省政府報送的《關于中國化學工程集團有限公司 香港益業投資（集團）有限公司參與波羅井田煤炭資源勘探工作協調意見的請示》稱，根據省政府領導批示，西勘院應與中化工程、香港益業積極主動協調簽訂“波羅井田”勘探（精查）合作勘查協議。按照中化工程和香港益業出資，西勘院負責勘探工作，勘探成果歸出資人所有的原則，待“甲醇MTO項目”經主管部門核準立項后，由西勘院依法將該井田探礦權轉讓給項目開發業主。

2006年4月12日，西勘院與香港益業簽訂關于“波羅井田”的合作勘查合同書。而西勘院持有的“橫山縣波羅—紅石橋地區煤礦普查”探礦權，在340平方公里的波羅井田范圍內的面積約為258平方公里，這兩塊區域大部分是重合的。

2006年5月，凱奇萊將西勘院起訴至陜西省高級人民法院。2006年10月19日，陜西省高院一審判決凱奇萊勝訴。陜西省高院判決，凱奇萊與西勘院于2003年8月25日的合作勘查合同有效，雙方繼續履行;西勘院應在判決書生效后10日內，向凱奇萊公司支付違約金2760萬元;在判決生效一個月內，將探礦權轉入凱奇萊公司名下。endprint

西勘院對陜西省高院的判決不服，2006年11月，上訴到最高人民法院。

趙發琦稱，2008年4月底，時任最高法副院長奚曉明主動邀請陜西省政府官員到最高法“商議案情”。2008年5月，陜西省政府致函最高法報告該省對于此案的意見。

這份《關于西勘院與凱奇萊公司探礦權糾紛情況的報告》的函顯示，陜西省政府向最高法提出的意見和請求中，包括“西勘院與凱奇萊公司的合作勘查合同沒有完成備案，沒有實施，應屬無效合同”“省高院一審判決對引用文件依據的理解不正確”等。同時還提出，“如果維持省高級人民法院的判決，將會產生一系列嚴重后果”，“對陜西的穩定和發展大局帶來較大的消極影響”。

此函當時經媒體曝光后，曾引起軒然大波。南開大學法學院教授侯欣一等數位法學專家聯名向最高法發送了一封《關于呼吁最高人民法院抵制非法函件干預司法的建議書》。

直到2009年11月，最高法才作出二審裁定，認為原審判決認定事實不清，發回重審。2011年3月，陜西省高院重審判決，西勘院與凱奇萊合同無效。凱奇萊公司不服重審判決，又上訴至最高法。此案于2013年6月25日第一次開庭審理后，2017年1月12日再次開庭審理，法庭未當庭宣判。

關鍵的“21次會議紀要”

在這起糾紛中，“21次會議紀要”被多次提起，其究竟指什么？

2003年10月20日，陜西省政府召開2003年第21次常務會議，會議決定包括：陜北尚未登記探礦權的煤炭資源，一律由省政府安排登記直接掌握;對省政府前幾年已給予探礦權的單位，一律視作代表政府實施勘查，探礦權人無權處置探礦權，其探礦權是否轉讓、轉讓給誰、如何轉讓，一律由省政府根據基地建設總體規劃和轉化項目落實情況作出決策。

所謂“基地”指2003年3月，原國家計委正式批準啟動建設的陜北能源化工基地，這是全國唯一的國家級能源化工基地，區域為榆林、延安兩市，面積8萬平方公里。同月，第一次陜北能源化工基地建設座談會要求盡快實現基地建設從“一次性能源產品開發”向“資源的深加工和就地轉化”轉變。

《財經》曾報道稱，“要支撐起這盤大棋，必須保證有足夠多的轉化項目進駐基地?！睘榇?，陜西省政府以配套煤礦作為優惠政策。能夠為投資人配套煤礦的前提是，省政府必須有能力統一調配基地范圍內的煤礦，上收對煤礦勘探權的處置權成為必然。

《礦產資源法》規定，“國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度”“已取得采礦權的礦山企業……經依法批準可以將采礦權轉讓他人采礦”。在“21次會議紀要”以前，陜西與全國其他省份一樣，對勘查作業區內發現的可采礦產資源，探礦權人有權優先取得勘查作業區內礦產資源的采礦權。

在糾紛中雙方的一個焦點是，凱奇萊與西勘院合作勘查合同的簽署時間，是在“21次會議紀要”出臺之前還是之后。西勘院在多次法庭舉證中，都表示合同實際上是在“21次會議紀要”出臺之后簽署的。凱奇萊方面對此予以否認。

在糾紛日趨引發輿情后，2011年4月，陜西省政府黨組在《關于橫山“波羅井田”礦權問題調查處理情況的報告》中稱，西勘院與凱奇萊簽訂的合同屬于孤本合同，當事雙方均無合同原件。對西勘院關于合同簽訂的相關供述及證據予以采信，即這份合同是為規避“21次會議紀要”，將合同日期倒簽至紀要出臺前，是雙方蓄意違規簽訂的虛假合同。

在2017年1月12日最高人民法院的庭審現場，雙方再次就此問題控辯，凱奇萊公司表示，“合作勘查合同書是雙方真實的意思表示，不存在陜西高院認定的惡意串通、損害國家利益之行為?！?/p>

趙發琦認為，“21次會議紀要”實際上是本案一系列糾紛的主要根源，“21次會議紀要就是省政府自己制定的‘家法，導致西勘院持有的上千平方公里的礦權轉給形形色色的商人。行政力量強行干預市場，給權力尋租創造了空間?！?/p>

“女港商”劉娟

在凱奇萊與西勘院的糾紛中，劉娟的入局引人注目。公開報道顯示，劉娟上世紀80年代曾在陜西省政府辦公廳當打字員，90年代移民香港從商，后來還擔任陜西省政協常委。在政府的紅頭文件中，轉化項目的開發主體是中化工程與香港益業兩家公司，但在與西勘院簽訂合作勘查合同時，只剩香港益業一家。

趙發琦稱，“在探明了儲量有了利益后，他們就要把凱奇萊踢出去?！?/p>

合同規定，探礦權范圍340平方公里，精查工作全部由香港益業出資，西勘院負責勘查施工，合作取得的精查成果和探礦權增值全部屬香港益業所有。香港益業只有在轉化項目（即上文所述甲醇MTO項目）核準或省發改委備案批準落實后，才予以配置煤礦礦權。

2006年7月7日，陜西省發改委以677號文件，給240萬噸甲醇MTO一期60萬噸甲醇項目備案;8月24日，陜西省國土廳以便函的方式為該項目備案。但據財新報道，劉娟直到2016年都沒有拿到探礦權，而沒有探礦權的劉娟，“卻還是在半年左右時間拿到了環評、安評、水評、土地預審等五部門的手續”。

2007年6月5日，陜西中化益業能源投資有限公司（下稱“中益能投”）和陜西中化益業能源有限公司（下稱“中益能源”）的投資額為22.9億元的240萬噸甲醇MTO一期60萬噸甲醇項目與配套的波羅井礦年產1000萬噸項目同時開工。這兩個項目公司有著共同的實際控股股東陜西益業投資有限公司（下稱“益業投資”），益業投資成立于2006年4月14日，法定代表人為劉娟。

2008年7月，中益能投曾進行投資人（股權）變更，法人股東由益業投資和中化工程，變更為益業投資和陜西太興置業，中化工程徹底退出。

2008年11月，劉娟開始了與陜西國企延長石油集團的合作。雙方將中益能投和中益能源兩家公司估值4.9億元，延長石油投入資金2.499億，分別占股51%。涉案的波羅煤田仍被配置給益業投資，延長石油有意合作開發。趙發琦曾舉報稱，延長石油和中益能投在陜西榆橫煤化學工業區一期在建項目中以虛假在建工程作價評估套取國有資產;延長石油和中益能源共同委托陜西正德信資產評估公司以非法開采的波羅煤礦作價評估，涉嫌合謀騙取國有資產。

2013年5月，陜西省國資委的調查報告認為，事件不存在國有資產流失、合謀騙取國有資產等問題。

而實際上，2010年6月，延長石油向陜西省國資委申請對收購資產評估報告備案。陜西省國資委審核發現，評估報告存在虛假、違規等問題，并對兩份評估報告不予備案。但在2011年，合作申請得到陜西省國資委批準，而合作資產評估并未完成。

《中國經濟周刊》記者多次聯系劉娟采訪，其電話均未接通。

上訴與舉報

凱奇萊公司在2006年一審勝訴后，因被查出虛報注冊資金等問題，被撤銷登記，喪失了訴訟主體資格，后來趙發琦也被警方通緝。2011年8月，趙發琦被抓捕，進看守所133天后被判無罪。

在無罪釋放之后，趙發琦再次將與西勘院的合同糾紛案上訴至最高法。凱奇萊法律顧問、北京市中聞律師事務所律師劉長透露，2017年12月21日，最高法以約見談話的形式下達了判決書。在上訴的同時，趙發琦還公開舉報了多名官員，其中最高法原副院長奚曉明、陜西省國土資源廳原廳長王登記等人現在已經“落馬”。

有知情人士向《中國經濟周刊》記者透露，2017年2月至4月，十八屆中央第十一巡視組對陜西省開展了巡視“回頭看”，巡視組曾對陜西礦產資源領域的腐敗專門提出過意見，指出礦產資源探礦、開釆、經營及國有公司增資擴股等方面的腐敗問題“還沒有揭開蓋子”。

央視新聞報道稱，這起糾紛此前由于政府無形之手的介入，導致雙方纏斗多年，陜西省部分領導甚至參與其中。

趙發琦說：“本案的實質，就是波羅井田探礦權的歸屬問題，這本來是一個簡單的經濟糾紛案件，為什么會用了十幾年時間？”

直到2017年12月21日最高法終審判決凱奇萊勝訴、凱奇萊與西勘院簽訂的合同有效，陜西省已經換了幾任領導，煤炭黃金十年也已過去，煤礦至今空閑在毛烏素沙漠里。

此次勝訴后，按照合同，凱奇萊還將與西勘院合作。凱奇萊法律顧問劉長說，“近期去了一趟西安，與西勘院的領導進行了面談，也給西勘院正式去函，對接下一步的合作，但目前還未收到書面回復?！薄吨袊洕芸酚浾叨啻温撓滴骺痹含F任院長王戰社采訪，未獲得其回應。endprint