央地關系對警察事權劃分之差異性影響分析

吳敏志

（中國人民公安大學 研究生院 北京 110035）

在新時代推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，央地事權劃分被提上議程。在黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中關于財稅制度改革明確提出：“建立事權和支出責任相適應的制度”；十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中指出：“科學設置中央和地方事權，理順中央和地方職責關系，更好發揮中央和地方兩個積極性”。作為政府事權的重要組成部分，警察事權的央地劃分便成了此次改革的應有之義。在此前公布的《中華人民共和國人民警察法（修訂草案稿）》中新增了關于“公安機關事權劃分為中央公安事權、地方公安事權以及中央和地方共同公安事權。國家建立與事權相適應的公安機關管理體制和人民警察保障制度”的內容。但是，劃分警察事權，無法回避現有國家結構形式對其的影響作用，因為不同的國家結構形式決定了不同的央地關系，不同的央地關系最終決定事權分配的具體形式。

一、央地關系中事權劃分的概念、邏輯與類型

國家結構形式作為縱向配置國家權力的政治法律制度，關涉央地政府和各地政府間職權分配等重要問題。中央與地方事權的劃分，是國家結構形式的重要基礎，也是國家治理的重要內容。①王浦劬.中央與地方事權劃分的國別研究與啟示［M］.北京:人民出版社,2016:3.警察事權作為政府事權的組成部分，同樣在分配上受特定時期國家結構形式下央地關系的影響。

（一）央地事權劃分的概念實質

雖然“事權”這一概念在當下早已不再陌生，但在不同學科語境中，其內涵與外延存在較大差異。早期，我國的央地分權研究主要集中于財政學領域，在此視域中，事權一般被定義成是一級政府在公共事務或服務中應承擔的任務和職責，或簡稱為財政支出責任，這一概念更側重用于兩級政府財權中的實際財政收支事務劃分。在憲法學視域中，對于事權劃分問題的分析則通常從國家主權這一概念入手，從法理與憲法規范出發，結合國家構建與演變，探討不同類型的國家結構下中央與地方相互關系及管理權限如何分配。在政治學視域中，央地事權的劃分又被視為一個動態博弈的問題，亦即央地兩級政府之間圍繞權力的劃分和事務的管轄而展開的支配、影響關系，這里的事權性質更類似于法律授予政府對于管理國家具體事務、提供公共服務產品的一種職權。

綜合來看，不同學科在事權劃分的研究上雖然有不同的立場，但也有趨同的基本共識：“事權”的本質就是政府承擔職能和事務的責任與權力。其中事務是前提，權力是工具，職能是內容，責任是約束，合理是標尺。①王浦劬.中央與地方事權劃分的國別研究與啟示［M］.北京:人民出版社,2016:14.事權的央地分配可以認為是中央和地方政府之間將管理公共事務的權責按照不同的區域和層級，基于不同的公共利益屬性進行合理地劃分和配置。從事權劃分的本質上來看，正是由于政府承擔管理職能的公共事務代表著不同區域公民的利益訴求，該公共事務的屬性決定了對其按照層級進行劃歸的依據，從而保證公共權力和資源能夠得到合理有效的配置，滿足不同區域、范圍和層級公民的利益要求。因此，在對事權進行央地劃分時，應當牢牢把握住不同事權所包含的具體事務的屬性，這樣才能準確劃分事權的層級歸屬。

（二）央地事權劃分的邏輯起點

國家結構形式是特定國家表現其國家的整體與局部之間相互關系所采取的外部總體形式。②許崇德.憲法學［M］.北京:中國人民大學出版社,1989:153.其作為中央與地方權力關系的制度性體現，是中央與地方事權劃分多樣性的根本原因。經過歷史的長期演變，當代國家結構形式一般分為聯邦制和單一制兩種，兩種國家結構形式均有其各自共有的典型基本特征。聯邦制的特點在于：國家有最高立法、司法和行政權，各聯邦組成單位也有相應的立法、司法和行政機關，但不隸屬于中央，在各自區域內行使權力。單一制的特點則在于：國家有統一的立法、司法和行政體系，最高權力歸屬中央，各地區在中央的轄制下行使地方權力。

不同國家結構形式下央地關系存在較大差異，這也從本質上影響了中央與地方間的事權劃分。在探討這一問題時，“國家主權”的概念無法回避。從國家建立開始，主權作為其確立統治地位后發展出來的意識，用以幫助其讓明存在的合法性。在早期的主權理論中，布丹（Jean Bodin）就將之定義為“絕對、永久，不可分割，獨立于法律的最高權力”。③Jean Bodin,Six Books of the Commonwealth,M.J.Tooley trans.,Oxford:Basil Blackwell,p.25.這一點可以從歷史上革命力量奪取政權后進行制憲活動而無需實定法根據便可以理解。即便在主權理論創始后，霍布斯和盧梭分別以政府主權論和人民主權論對其進行解構，但堅持主權是一個不可分割的統一的核心觀點沒有改變。④霍布斯認為，主權只能被一個政府機構所掌握，人民不能再擁有另一個代表，否則兩者對抗會分割為了保證人民和平生活的主權，造成戰爭。盧梭與霍布斯的不同之處在于，他認為主權的所有者只是社會或者人民，而不是某種形式的統治者。從這個意義上講，國家權力只能由代表整體的中央政府所掌握，地方政府只是國家主權權力在特定區域內的延伸性配置，是接受中央政府的授權或委派后管理特定區域的相關事務。這種傳統的單一主權理論深深影響了以法國、日本為典型代表的單一制國家，中央政府天然地享有管理全部事務的“主權性”權力并管轄全部事項，從中央的視角看，它與地方政府之間其實只有授權之說而無分權之議，央地政府關系的典型表現就是互相從屬。美國的國家建構實踐則突破了這一理論，將主權作為一種可以共享和分割的概念，聯邦的權力來自于各州的讓予，在中央和地方的關系上采用典型的分權體制，在這種權力分立的結構下，法律將明文規定屬于各個權力主體的權力并解決剩余權力的歸屬。因此，單一制國家相較于聯邦制國家，在事權劃分上的法律區別就是：聯邦制國家通常在憲法中以列舉的方式明確規定央地事權的權限和劃分范圍。而單一制國家即便在憲法或憲法性文件中存在相關的規定，也幾乎是一些原則性的條款，因為中央政府會隨時通過修改憲法和法律或以政策性文件的形式來調整權力的收放。

（三）央地事權劃分的主要類型

基于公共事務的基本屬性和政府的職責權限，我們可以將歸屬于不同層級政府的事權對應地劃分為：中央事權、地方事權、中央與地方共同事權。從技術層面看，要對事權類型進行科學合理地區分，必須從界定事權所包涵的不同公共事務的性質著手。

1.中央事權。中央事權是由中央政府在承擔的全國性公共事務承擔過程中產生的事權。此類公共事務具有極大的“外部性”，一方面，此類事務涉及國家權威及整體利益，體現國家主權的至高性，承擔的主體必然是中央政府，地方政府只能進行相應的協助。另一方面，由于此類事務的提供往往不符合市場經濟的收支規律，地方政府缺少提供的動力，因此只能由中央政府在中央財政的支持下積極承擔，利用集中性投入減少成本的耗費。

2.地方事權。地方事權的承擔主體是地方政府，提供支出及收益限定在特定區域的公共事務。地方政府事權的直接作用對象是其轄區內相對固定的公眾群體，在資源配置上更為具體，要盡可能地貼合公眾需求。由于地方政府相較中央政府而言有區位和信息上的優勢，地方政府在履行事權責任時行政成本更低，也更容易發揮和調動公務人員的工作積極性。

3.中央與地方共同事權。如果將帶有“外部性”特征的跨區域事權全部歸為中央事權，由于不同地區存在自然、經濟、歷史、文化上的差異，中央政府缺乏對地區公眾的需求偏好，具體事務的執行又需要大量的人力物力，會造成行政效率的減損。相應地，如果交給地方政府來行使，則容易因不同政府間缺乏合作基礎而導致決策和執行困難。因此，針對此類帶有跨區域性質且以地方政府為受益主體的事權，由中央和地方共同承擔才是最佳選擇。在現實中，也常表現為“中央決策—地方執行—中央監督或激勵”的事權分工形式。

二、央地關系對警察事權劃分影響的實證分析

聯邦制國家深受“契約主義”理念的影響，聯邦政府代表國家擁有外交、國防等主權事務權力，各州在擁有自己的憲法和法律的同時，處理本州范圍內的事務，享有較大的地方自治權。而單一制國家在國家結構上整體突出的是國家主義思維，體現中央的優越性和地方的從屬性，強調中央對地方的管控。受此影響，不同體制國家的警察事權劃分便顯出較大差異。

（一）聯邦制國家央地關系與警察事權劃分——以美國為例

美國憲法摒棄了傳統主權理論，并表現出了對絕對權力的制約。漢密爾頓在《聯邦黨人文集》第28篇中明確指出：“權力幾乎總是相敵對的，全國政府隨時準備阻止州政府的篡奪，州政府對全國政府也有同樣的布置?！雹伲勖溃轁h密爾頓,杰伊,麥迪遜.聯邦黨人文集［M］.程逢如,在漢,舒遜，譯.北京:商務印書館,2015:159.制憲會議變成主張增加聯邦政府權力和主張保留各邦政府權力的兩派代表之間的分權談判，聯邦憲法就是這種分權談判的折中協議。②［美］詹姆斯·麥迪遜.辯論:美國制憲會議記錄［M］.尹宣,譯.南京:譯林出版社,2015:10.在美國憲法的語境中，主權歸屬于全體合眾國人民，合眾國人民創造了聯邦和各州兩個層級的政府，人民包含著兩層含義：即整體上的全國人民和部分上的各州人民。因此，國家的權力不但由全體人民掌握，同樣將被各州人民所分享。聯邦政府基于全體國民的利益考量行使權力，各州則設法保障地方公民的權益。美國聯邦政府與各州政府兩者之間處于一種權力的分割與制衡狀態。依據“受益范圍原則”“效率原則”和“財事權對稱”原則，美國聯邦憲法第一條第八款列舉了以征稅、借款、鑄幣、國防等18種國家事權，至于地方的權力，則根據美國聯邦憲法修正案第十條“本憲法所未授予合眾國或未禁止各州行使之權力，皆由各州或人民保留之”③美國憲法及其修正案［M］.北京:商務印書館,2015:16.的規定，在除去公民、法人等社會團體組織的權限后劃分給各地方政府。這種地方事權因其特殊性和處于不斷變化之中，就沒有在聯邦憲法和州憲法中被詳細地列舉出來。

美國聯邦政府享有保護國土安全的中央事權，但沒有一支統一的警察力量，其警察力量被分散在70多支分屬于司法部、國土安全部、財政部、內務部等不同政府部門的大小不一的警察組織中，④張小兵.中美警察制度比較研究［M］.北京:中國人民公安大學出版社,2016:9.各部門在不同的領域中參與犯罪偵破工作。其中，美國最大的刑事調查機構——聯邦調查局（FBI）隸屬于司法部。以管轄權最廣泛的聯邦調查局為例，其當前的主要職責為執行聯邦法律、打擊恐怖主義、防止間諜入侵、防御網絡攻擊、打擊跨國組織犯罪、打擊重大暴力犯罪和支持調查合作等，都是中央事權的體現。值得一提的是，除了負責刑事案件的偵破，聯邦調查局還承擔著版權管理的職能，這并不是越俎代庖，因為美國憲法將“保證著作家及發明家對其著作和發明在限定期間內享有專利權，以促進科學與實用技藝之發展”明確列為中央事權。為了準確、迅速地執行中央事權，聯邦執法部門把分局和辦事處直接設在各基層地區，這樣便可以不經過地方政府來開展工作，保證聯邦法律和警務政策在全國統一執行，不受地方利益左右。

由于警察事權被劃為各州的地方事權，各州警察機關由州立法機關立法建立并交由州政府全權指揮管理，聯邦政府不得干預各州的警察事務。城市和縣雖然隸屬于州政府，但“州政府給予它們的自治和自主權中，無一例外地全部包括建立并全權管理、指揮各自警察機關的權力，州政府對各類地方政府管理、指揮地方警察的權力也不予干涉”。⑤馬亞雄.世界警察導論［M］.北京:中國人民公安大學出版社,2003:39.從某種意義上講，這也加強了聯邦權力的集中。理論上，美國各州警察的管轄范圍雖為本州全境，但事實上州政府把警察權讓與地方，州警察力量主要集中于沒有建立自治警察局的地區和州屬公路，進行案犯追逃、交通管理和道路執法。地方的縣警察、市鎮警察和特區警察等則要履行更為繁重和復雜的警務職責，在所轄地域內執行法律、維護治安、偵破案件以及開展社區警務。擁有實體執法隊伍的聯邦警察力量雖然無權調用地方警察，但為了提高執法效率，也以各種資助的方式直接調用地方警力資源或進行情報信息共享。

美國的警察事權劃分看似分散，實際上與其“聯邦制”國家結構形式下央地關系所表現的特點類似，是一種“形散意不散”的狀態。聯邦政府雖然對地方政府沒有管理任免權，但可以通過聯邦憲法、資金援助、政策保障主導警務，并可以依托自身的實體力量在一線為地方警察提供指導。另一方面，地方警察在充分自治的基礎上，因地制宜發揮自主性，通過不斷創新推動全國警務改革，體現了高度的融合性。

（二）單一制國家央地關系與警察事權劃分——以日本為例

日本是一個單一制國家，①［日］西尾勝.行政學（新版）［M］.毛桂榮,譯.北京:中國人民大學出版社,2006:50.自明治維新后，經歷了一系列的政治體制改革，在確立當前政治體制的過程中，中央與地方之間的關系發生了多次重大的變化。從趨勢上看，日本政府正在逐步推進地方政府分權。日本警察制度相應地表現為“條塊結合”，對于央地事權的劃分精確而明晰。

19世紀80年代，日本確立了府縣制和市町村體制，在地方基本形成了都道府縣和市町村兩級政府。在明治時期，日本地方政府擁有一定的自治權，表現為地方政府設有市議會、府縣議會，行使一定的自治權等，基層市町村的行政首長也由地方議會選舉產生。為了實現對地方有限度的控制，中央政府直接派遣官員擔任縣一級政府的行政首長，再由該行政首長將市町村的事務委托給市町村的行政首長?？梢?，縣級行政首長的任免被政府作為中央事權，借此控制各地方基層政府，實現中央的集權。

二戰后，日本加快了“地方自治化”進程，在新憲法中專設“地方自治”一章，用憲法來保障自治。除了制度性的頂層設計，日本還通過各項具體措施大幅度地推動地方分權。例如，一改原先都道府縣行政首長由中央選任的方式，由公民直接投票選舉。再如，為地方政府自治制定了專門的《地方自治法》，統一規定地方政府的事權和運行。到了上世紀末，日本的央地關系又進入了大變革時期。改革的具體動作包括：修改《地方自治法》、擴大地方自治、下放部分中央事權、廢除以“中央委托地方”為內容的機關委任事務制度等。另外，在1999年到2015年間，日本市町村的數量由3200多個減少到1700多個。這種不斷擴大二級地方政府的改革，主要目的就是讓地方政府的財權得以增強，從而匹配在地方分權改革中不斷擴張的事權。

在日本憲法中，對于中央事權進行了列舉性的規定。主要包括對公民權利的保障事務、內閣事務、財政事務、國事行為、外事事務等。地方自治法則對地方政府有權處理的各種地方性事務具體列舉了22項，包括行政自治權、組織自治權、財政自治權和立法自治權四個方面。其中，支配地方警察和維持地方治安被歸屬于行政自治權的行政事務類中，其屬性就是為防止和排除對居民福利的侵害，行使限制居民權利和自由的權力而出現的事務。②童之偉.國家結構形式論［M］.北京:北京大學出版社,2015:276.

二戰后，盟軍占領日本實行軍事管制，期間主導了以地方自治、分權制衡為特征的警務改革，解散了國家警察，引入了“自治體警察”制度，將警察整編為基層市町村管轄的地方警察。由于這種警察體制難以滿足快速發展的社會經濟形勢，1954年日本改革并廢除了“自治體警察”制度，改設國家警察和都道府縣警察制度?，F行的《日本警察法》就創制于1954年，2004年6月進行了修訂。根據現行警察法，日本警察分為國家警察和地方警察兩大序列。

在機構設置上，中央設立國家公安委員會及所屬警察廳，地方設立都道府縣公安委員會及所屬都道府縣警察。在職權劃分上，國家公安委員會主管與國家公共安全相關的警察運營，權限包含一切警察事務。警察廳則在國家公安委員會的管理下掌管包括：警察制度策劃與立案、警察的國家預算、警察的國家政策、重大公共安全事務、跨國與跨區域犯罪、嚴重暴力犯罪、國際合作、通信管理、皇宮警衛和交通主干道管理等。都道府縣警察則在都道府縣公安委員會的指導下在本地區范圍內承擔防控犯罪、偵查逮捕、交通管理和其他社會秩序維護職責。在人員編制上，日本警察采取銜職合一，警察官（不包括警察廳長官③日本警察廳長官是由國家公安委員會在征得內閣總理大臣認可后進行任免，服從國家公安委員會管理，總管警察廳廳務，任免所、部職員，并管理、監督其服務，同時就警察廳的主管業務指揮監督都道府縣警察。）的警銜包括警視總監、警視監、警視長、警視正、警視、警部、警部補、巡查部長、巡查九級。④劉伯祥.外國警察法［M］.北京:中國法制出版社,2007:17.其中,警視正以上警官被劃為國家公務員，由國家公安委員會和國家警察廳統一負責。其他地方警察則被列為地方公務員，由都道府縣公安委員會任免。

總的來看，中央政府將與地方民生相關事務和基本公共服務委托給地方政府，中央政府則利用立法、行政和財政手段進行控制，既能保證中央政策政令的統一，也可以激發地方政府的積極性。這在日本的警察事權劃分中表現得淋漓盡致。

三、我國央地關系對警察事權劃分的影響及發展

我國現行憲法沒有明確有關國家整體結構的表述，但從中央立法權角度審視，能明顯看出我國作為單一制國家的典型特征，只是“一國兩制”的創造性實踐賦予了我國單一制國家結構形式以多元化色彩。長期以來，我國在處理單一制國家結構形式下的央地關系上積累了豐富的經驗，進行了多次有益的探索和實踐，但兩者之間依舊遺留著諸多制度性問題和矛盾亟待解決。警察事權是政府事權的組成部分，無法孤立在政府整體事權的央地劃分范疇之外，深受其影響。

（一）我國央地事權劃分的變遷回顧

“一部五千年的中華文明史就是不斷建構中央與地方關系的歷史”，①辛向陽.百年博弈—中國中央與地方關系100年［M］.濟南:山東人民出版社,2000:150.中國自秦漢以后形成了官僚統治的大一統帝國，此后中國傳統社會以一種被稱為超穩定系統在相對與世隔絕條件下的行為模式長期延續，②金觀濤,劉青峰.中國現代思想的起源—超穩定結構與中國政治文化的演變（第一卷）［M］.北京:法律出版社,2011:35.在這過程中所不斷出現的“治亂循環”，則完全可以在儒家統一的國家學說下從央地關系的平衡與失衡中找到合理的解釋。細觀歷朝政治體制改革，對于中央和地方在某種意義上而言都存在著一種博弈。地方期望利用改革的契機，劃分中央與地方行政權限，爭得更有利于自己的位勢。中央則期望加強自身的政令權威，更好地在全國范圍內調動資源并轄制地方。一旦央地關系出現紊亂，一場場動蕩便接踵而來。明末思想家顧炎武在總結歷史上封建制地方分權與郡縣制中央集權之間的更迭時，揭示了走向兩個極端而產生的弊病——“封建之失，其專在下；郡縣之失，其專在上”。③顧炎武.顧亭林詩文集［M］.北京:中華書局,1983:12.分權的不足就是大部分利益被地方勢力所掌控，而集權的缺陷則是權益為“朝廷”所獨占。孫中山也在辛亥革命這一央地博弈的實踐中豐富了均權思想，他主張“權之分配，不當以中央或地方為對象，而當以權之性質為對象。權之宜屬中央者，屬之中央可也；權之宜屬地方者，屬之地方可也……事之非舉國一致不可者，以其權屬于中央；事之應因地制宜者，以其權屬于地方?！雹茳S彥.孫文選集（中冊）［M］.廣州:廣東人民出版社,2006:240.

新中國成立后，隨著中國特色社會主義制度的確立，中央與地方之間的關系被放置于嶄新的社會基礎之上，央地關系的發展進入了新階段。毛澤東在《論十大關系》中正視了“央地關系”：我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。⑤毛澤東.毛澤東文集（第7卷）［M］.北京:人民出版社,1999:31.特別是到了上世紀七十年代，當以計劃經濟為代表的集權模式暴露出諸多弊端之后，帶有強烈權力下放色彩的改革開放拉開序幕。黨的十一屆三中全會明確指出：“現在我國經濟管理體制的一個嚴重缺點就是權力過分集中……應該有領導地大膽下放，讓地方……在國家統一計劃的指導下有更多的經營自主管理權?！蔽覈F行《憲法》在涉及中央與地方間權力關系的內容上留下了原則性的規定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方主動性、積極性的原則?！钡v觀建國近70年的歷史，由于我國尚未建立法律化、制度化的央地政府間事權分配關系，在實踐中就時常表現為事權被隨意的下放與收回、上下級政府職責同構以及財權事權之間不匹配等問題，陷入了“一收就死，一死就放，一放就亂，一亂又收”的周期性怪圈中。出現央地關系往復波動的原因是多方面的：首先，中央在進行事權分配時對于權限的多少和范圍缺乏清晰的標準與界定，雙方經常處于一種含混不清的狀態。其次，中央在事權的收放上主要以政策的形式來規定，變動頻率較高，地方政府作為被動一方容易產生短期行為。再次，中央對地方的事權配置存在不平均的情況，一個地方得到事權的大小與“要權”的能力相關，這種分配上的不規范引發了各地之間的競爭和矛盾?？梢?，在對事權劃分進行規范時，不僅要考慮到央地之間事權的均衡問題，也應當充分認識到事權劃分的極端復雜性，特別是公安事權關乎到國家安全與社會穩定，斷不可草率行事。

（二）我國警察事權劃分的現狀分析

警察事權劃分事關國家治理全局，我國目前的警察管理體制是“統一領導、分級管理、條塊結合、以塊為主”。該體制的建立背景是改革開放后，原本在計劃經濟時代高度集權的警察體制已經不再適應市場經濟條件下的社會管理需求。目前，我國憲法對于警察權在中央和地方分權的問題上并未作出明確規定，而是以抽象籠統的規定形式為警察事權劃分提供憲法依據?！稇椃ā返谌隆皣覚C構”關于國務院的職權中規定：“國務院即中央人民政府，作為最高國家權力機關的執行機關、最高國家行政機關，有權領導和管理公安工作?！边@是對中央領導全國范圍內警察權的概括性規定。在有關“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”的規定中，縣級以上地方人民政府可依照法律規定的權限，管理本行政區域內的公安行政工作，這里的“公安行政工作”指的便是地方上的警察權，這也是我國警察地方事權的憲法依據。但很明顯的是，根據抽象的憲法條文，無法對中央警察權和地方警察權進行明確的界定與劃分?！度嗣窬旆ā穼Φ胤骄鞕嘧鞒鲆恍┰敿氁幎?，但也并未對中央與地方警察權的劃分作出明確規定?！豆矙C關組織管理條例》第3條規定“公安部在國務院領導下，主管全國的公安工作，是全國公安工作的領導、指揮機關?？h級以上地方人民政府公安機關在本級人民政府領導下，負責本行政區域的公安工作，是本行政區域公安工作的領導、指揮機關”?？梢?，我國對于警察央地事權劃分并沒有明晰的法律界定。

關于職權設置，我國《人民警察法》第二章“職權”中只是列舉性地規定公安機關人民警察依法履行的14項具體涉及打擊違法犯罪活動、維護社會治安秩序、組織實施消防工作、戶政與出入境事務管理工作等職責，同時規定了公安機關人民警察實施行政強制措施、行政處罰，依法使用警械武器，依法采取交通管制，依法執行拘留、搜查、逮捕以及其他強制措施等職權。

關于我國公安機關經費保障，按照現行《人民警察法》第37條的規定：“國家保障人民警察的經費。人民警察的經費，按照事權劃分的原則，分別列入中央和地方的財政預算”。由于沒有明確的央地警察事權劃分以及“以塊為主”的籠統規定，并且受“分級保障、分級管理”的經費供給制度影響，全國公安機關經費保障面臨同級地方財力制約的困境，因而各地公安機關尤其是東西部地區經費保障差異較大，公安經費預決算脫節，警察事權的劃分與支出責任無法得到準確匹配，進而導致經費保障不足的地方警察工作效能低，自主性與積極性未能有效調動。

在警察編制管理上，我國《公安機關組織管理條例》規定，公安部與省、自治區、直轄市人民政府可以根據工作需要，分別向國務院機構編制管理機關提出調整公安機關編制的意見與申請。據有關數據顯示，中國警力相對規模大大低于國際水平，甚至落后于一些普通發展中國家。我國警力規模大小與央地警察編制管理制度不無關聯，在中央層面，我國人民警察的編制長期以來由中央統管，公安系統無權核定全國公安編制總額，且編制總額不得隨意擴大；在地方層面，公安機關增編須經同級政府批準，還要考慮財政部門的縮編要求?；诖?，現階段我國公安機關人民警察的編制設置往往無法滿足現實工作的需要。

目前，我國中央警察事權、地方警察事權或是中央與地方共同事權的劃分均較為模糊，中央與地方警察事權和支出責任劃分的清晰框架和相應的法律保障體系尚未形成，法治建設、職責劃分、經費保障和編制管理等方面是警察事權改革的核心任務、關鍵環節和重中之重，需以問題為導向，在央地警察事權劃分上下功夫，在各環節改革方面持續用力，推動警察事權與支出責任相匹配。

（三）完善我國警察事權劃分的建議

隨著中辦、國辦印發《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案，全面深化公安改革拉開序幕，由于警察事權劃分不清導致的推諉扯皮及在履職中的越位、缺位、錯位并存高發等問題愈發受到學界和公安實務部門的關注。由此，我國警察事權劃分亟待進一步厘清和完善，如何借鑒國外經驗理順條塊關系已成為公安改革的重中之重。完善警察事權劃分，需要立足我國公安實際，借鑒國外經驗。

1.穩步推進警察事權法治化、規范化，實現警察事權劃分有法可依?，F行法律對人民警察職責、各層級公安機關職責、國家與地方公安事權劃分仍可進一步明晰，我國應在法律層面明確各級公安機關的事權劃分。通過法律機制保障各級公安機關依法履行事權，以更好地防止上下職能同構、資源倒掛，緩解基層公安機關責任大、壓力大的問題。央地警察事權的重新構建應堅持法治化路徑導向，在法律層面上明晰事權劃分的要義，注重頂層設計與具體內容的結合，確保職能職責職權法定，避免越位或缺位。此次《人民警察法》（修訂草案稿）中第四條的規定雖已提及公安事權劃分，但仍停留在模糊的概念性闡述上，不夠細致明確，需進一步完善相關法律，對警察事權劃分進行有效法律規制。

2.深入推進上下聯通、左右互通、整體融通、一體作戰的警察事權劃分改革?？v觀警察事權的劃分，我國公安機關存在條塊失衡的矛盾，“條塊結合，以塊為主”模式下我國地方公安機關在業務上受上級公安機關指導，人事、財政、物資上卻受制于地方政府，致使各地公安機關逐漸產生被動應付全國性警務活動的傾向，甚至被地方政府利用參與一些非警務活動，造成警民矛盾激化、警務資源浪費等問題。因此，必須明確地方公安機關事權劃分，區分警務活動與非警務活動，堅持上下對接融通，加強央地警察溝通協作共享，同時優化警力資源結構，既下沉警力財力，更下放手段資源，壓縮內部管理層級和實戰指揮層級，推進組織結構扁平化。警察事權劃分在橫向上存在各自為戰的態勢，同一層級的公安機關之間缺乏協調互動，信息情報傳遞渠道不暢，將需要跨區域協作的案件偵破列為中央事權，由公安部直接組織協調相關公安機關參與，通過建立合成研判、合成指揮、合成偵查、合成防控、合成維穩機制，推進警務活動區域協同發展，打破橫向交流壁壘，實現信息聯通共享。

3.加快推進機構改革步伐，精簡機構，規范機構設置，積極推進大部門大警種改革，有效解決不同層級公安機關之間事權同質化的問題。長期以來，受計劃經濟時代治理思維影響，主導公安機關機構設置的思路是“應對某類新型突出犯罪就成立一個警種”，部分情況下存在分工過細、層級過多、力量分散、資源分割、信息孤島、運行封閉的問題，且不同層級公安機關在職能、職責和機構設置上高度一致，在一定程度上滯后于警務實戰化、扁平化、合成化的發展要求。因此，必須突破路徑依賴，推動央地公安部門從職責同構走向職責融合歸并，深入推進資源整合，優化警務資源配置方式，將大部門大警種的事權調整作為公安改革的重點任務之一，以機構大部化為原則，深入推進職能重組，同一事權仍可細分，明確不同級別政府的責任，實現與支出責任互相適應、互相補充。

我國警察事權的央地劃分被視為此次公安改革全局之關鍵，被業內外寄予厚望。只有科學合理地劃分警察事權，才能在公安工作層面調動中央和地方的“兩個積極性”，提升公安機關履職能力，破解制度性問題和矛盾，從而推動公安改革向縱深發展，促進國家和社會治理的現代化進程。但在改革進程中也應當深刻認識到，警察事權的央地劃分不能僅僅依靠公安部門一己之力，也不能在借鑒國外經驗后將事權劃分停留在原則性的宣示上，必須從當前我國央地政府的整體關系出發，開展廣泛調研和深入研究，實現事權劃分的科學化、合理化和法治化。