推動福州綜合行政執法改革探究

宋豐華

?

推動福州綜合行政執法改革探究

宋豐華

（中共福州市委黨校，福建 福州 350014）

綜合行政執法改革通過整合執法機構、執法隊伍，規范執法活動，有利于解決重復執法、執法效率低下等問題。福州市的綜合行政執法改革取得了一定成效，但也存在綜合執法機構與有關部門之間的職能交叉、職責劃分不夠合理、與相關部門的協調配合機制不健全，執法理念、執法方式有待改進的問題。為此，需要整合執法資源；明確行政執法職責邊界和職責范圍；完善綜合執法機構與相關部門的協調配合機制；轉變執法理念，規范執法行為。

綜合行政執法；執法協作；執法理念

黨的十八屆三中全會、十八屆四中全會都強調“深化行政執法體制改革”，而綜合行政執法改革是其中的重要環節，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手。2018年3月21日，中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《機構改革方案》）進一步強調了“深化行政執法體制改革”?！稒C構改革方案》指出，“大幅減少執法隊伍種類，合理配置執法力量”，整合組建市場監管、生態環境保護、文化市場、交通運輸和農業綜合執法隊伍，這為綜合行政執法改革指明了方向。

一、綜合行政執法的基本內涵

綜合行政執法，是指在行政執法過程中，由特定機關轉讓部分或全部職權，進而組建形成一個新的具有獨立法律地位的執法主體，對該事項進行處理的執法活動。[1]綜合行政執法具有以下特征：主體的綜合性、程序的法定性、范圍的廣泛性和權力的重組性。[2]在理論和實踐中，綜合行政執法容易與聯合執法、相對集中行政處罰權等概念相混淆。

（一） 綜合行政執法與聯合執法辨析

聯合執法，是指行政機關之間或行政機關與其他主體采取聯合行動,對某些行政事務進行綜合性整治的執法活動。[3]通過分析比較，可以看出綜合行政執法與聯合執法具有明顯的區別，主要表現為：一是機構設置不同。綜合行政執法機構是常設機構，有相對固定的人員和經費等；聯合執法機構是臨時機構，其人員因處理某些行政事務的需要而聚合起來，各執法機構對執法人員和經費等負責。二是執法名義不同。綜合行政執法中執法主體以自己的名義進行執法活動；聯合執法中由于聯合執法機構并非獨立機構，所以只能以各行政機構的名義進行執法活動。

（二） 綜合行政執法與相對集中行政處罰權辨析

相對集中行政處罰權，是指將若干行政機關的行政處罰權集中起來由一個行政機關統一行使，原有關行政機關不再行使已經統一由一個行政機關行使的行政處罰權的制度。[4]這一制度是伴隨著我國《行政處罰法》的出臺而產生的一個新的制度。對此，《行政處罰法》第16條有明確的規定。綜合行政執法是在相對集中行政處罰權的基礎上發展而來的，兩者出臺的目的都在于解決行政執法領域職權交叉、多頭執法、效率低下等問題。相對集中行政處罰權與綜合行政執法的區別在于：一是執法范圍的不同。前者是針對行政處罰權進行的整合；后者不僅包括行政處罰權，還包括行政許可權、行政檢查權等。二是法律依據不同。前者依據的是《行政處罰法》第16條的規定；后者目前并沒有相關的法律、行政法規做出規定，主要是依據黨中央的文件、部門規章、地方性法規和地方政府規章等。

二、國內綜合行政執法的實踐及其主要經驗

（一） 國內綜合行政執法的實踐

2002年，國務院轉發的中央編辦綜合行政執法改革的文件中，指出在一些省、市、縣進行綜合行政執法試點工作，試點的核心內容之一是調整合并行政執法機構，實行綜合行政執法。文件指出，重點在城市管理、文化市場、資源環境、農業、交通運輸管理等領域，合并組建綜合行政執法機構。由此，全國較大范圍內的綜合行政執法試點工作得以啟動。受本文篇幅限制，僅以城市管理綜合行政執法為例進行介紹。

1997年，原北京市宣武區率先開展城市管理綜合執法試點，隨后在其他城市推開這項改革。這項改革具有以下幾方面的特征：執法主體方面，基本上設置了相對獨立的綜合執法機構（城市管理執法主管部門，以下簡稱“城管部門”）。執法職責方面，改革初期主要涉及相對集中行政處罰權體制，把幾個部門涉及城市管理的行政處罰權交由一個部門行使，隨后擴展到行政強制等領域。執法范圍方面，改革過程中，城管部門執法范圍不斷發生著變化。2017年出臺的《城市管理執法辦法》明確了城管部門的執法范圍包括住房城鄉建設、環境保護、工商、交通、水務、食品藥品監督方面與城市管理相關部分。從實踐來看，城市管理綜合執法是綜合行政執法改革最早推行的領域，這一領域的改革實施范圍廣，實踐經驗多，存在的問題也比較突出。

（二） 國內綜合行政執法實踐的主要經驗

雖然不同地區不同領域綜合行政執法的做法不盡相同，但在實踐中也存在一些共性的地方，主要表現在以下方面。

1. 整合執法機構和職能，推動綜合執法

綜合行政執法改革中較為常見的一個做法是行政執法機構和職能的整合，將原來由多個行政機關或部門行使的多項行政職權進行整合，實現一個機構統一行使相關行政職權。這有利于從源頭上根除多頭執法、執法擾民等問題，確保執法的公正性和統一性。在執法機構和職能整合的過程中，主要模式包括：一是部門內實現綜合行政執法，比如農業、交通運輸、資源環境等領域的改革。這種模式主要是對行政執法權的綜合，而不是對全部行政權的綜合。雖然組建了新的綜合執法部門，但原來的管理部門仍然保留，行使一定的行政職權。二是部門之間的綜合行政執法，比如文化市場、市場監管綜合行政執法改革。這種模式下通過部門之間的合并，一般都實現了部門集中和權力集中，而且集中的權力不是執法權，而是整個行政權。

2. 整合執法隊伍，增強執法力量

在整合執法機構和職能的基礎上，綜合行政執法改革中進一步整合執法隊伍。通過整合執法隊伍，執法力量得以增強。比如在文化市場領域，以綜合執法改革為契機，全國各地執法人員編制明顯增多，執法人員素質顯著提高，執法保障進一步加強，執法隊伍不斷擴大。截至2011年12月31日，在文化市場綜合執法機構改革全面完成之際，全國執法人員總數由改革前的17220人增加到30175人，增幅達75.23%。[5]在一些領域，為了增強執法力量，很多地方還嘗試配置協管人員，配合執法人員從事執法輔助事務，比如城市管理綜合執法機構中就大量配置了協管人員。針對基層執法力量薄弱的現狀，綜合執法改革中重視執法力量向基層傾斜，適度提高一線人員比例，滿足一線執法工作需要。為了提高執法者素質，綜合執法改革中注重對執法者的業務培訓，鼓勵執法者參加在職繼續教育。

3. 規范執法活動，提升執法效能

在推進綜合行政執法改革中，為規范執法行為，注重對執法程序、執法措施的完善。比如在城市管理綜合行政執法改革中，住房和城鄉建設部于2017年出臺的《城市管理執法辦法》中專設一章就執法規范方面做出了規定，確保城市管理執法主管部門依法定程序開展執法活動，保障當事人依法享有的陳述、申辯和聽證等權利。文化市場綜合行政執法領域，文化部于2011年出臺的《文化市場綜合行政執法管理辦法》在第三章就執法程序進行了規定，明確文化市場綜合執法機構開展執法活動應依法定程序進行，并依法制作執法文書。通過執法程序的制度化，有力的促進了執法活動的規范化。為了提升執法效能，不少地方都積極創新執法方式。比如在市場監管領域，不少地方探索網格化監管。[6]

三、福州市綜合行政執法的實踐、存在的問題

（一） 福州市綜合行政執法的實踐

近年來，福州市重點在城市管理、文化市場、交通、海洋漁業、市場監管、商務等領域探索推進綜合行政執法改革。城市管理領域，將市容管理局的職責、市城鄉建設委員會承擔的市政設施維護的職責和市城鄉規劃局承擔的城市規劃管理方面的行政處罰權進行整合，新組建了福州市城市管理委員會，下設福州市城市管理綜合行政執法支隊。文化市場領域，整合了文化、新聞出版、廣播電影電視、文物等有關部門的職責，新組建了福州市文化廣電新聞出版局，下設福州市文化市場綜合執法支隊。交通領域，整合了公路路政、道路運政、水路運政、地方海事等方面的行政執法職責，建立了福州市交通綜合行政執法支隊。海洋漁業領域，整合市漁政管理站、中國漁政福州船隊、平潭漁港監督處、市漁業無線電管理站和琯頭漁港監督處，組建了福州市海洋與漁業執法支隊。市場監管領域，整合工商、質監、食藥監等職能和機構，組建了福州市市場監督管理局，下設福州市市場監督管理行政執法支隊。商務領域，整合市商貿服務業局的相關職責和市對外貿易經濟合作局的職責，組建了福州市商務局，下設福州市商務綜合行政執法支隊。通過整合機構和職能，減少了執法機構，一定程度上改變了多頭執法、重復執法等問題。

（二） 福州市綜合行政執法存在的問題

經過多年的實踐，福州市綜合行政執法改革取得了一定的成效，但也存在一些問題。具體而言，表現在以下幾個方面。

1. 綜合執法機構與有關部門之間的職能交叉

通過機構和職能的整合，綜合行政執法改革有效的解決了一些領域多頭執法、重復執法的問題。但由于改革涉及面廣、其中涉及的利益關系錯綜復雜，同時改革方案本身也是各相關利益主體通過不斷博弈和妥協達成的合意，這就使得在改革中不能完全解決部門之間的職能交叉問題，新組建的綜合執法機構與相關的職能部門之間職能交叉的情況在一些領域還存在著。比如，環境保護職能分散于環保、林業、水利、國土、海洋等多個部門；在打擊侵犯知識產權行為、查處假冒偽劣商品，維護市場秩序等方面，市場監督管理部門和商務部門也都有相應的職責。在這種執法體制之下，不可避免的存在監管的縫隙和盲區，這就使得相關部門在具體執法活動中，面對職能交叉的領域，可能存在推諉扯皮、執法不力的情況發生。

2. 綜合執法機構職責劃分不夠合理

一是綜合執法職責劃轉不夠規范。在綜合執法改革過程中，對于如何合理整合原有各部門職能，將其統一劃轉給綜合執法機構行使，國內并沒有統一的標準，各地的實踐也不盡相同。由于缺乏統一的標準，在部門職責劃轉過程中有一定的隨意性。比如，對那些監管起來費事費力的事項，有的部門把其當作是負擔而交由綜合執法機構監管。二是有的綜合執法機構職責偏多。在綜合執法改革中，很多綜合執法機構的職責都有所增多，但有的綜合執法機構的職責明顯偏多。比如在市場監管領域，單是行政執法支隊行使行政處罰權的事項就達700多項；在文化領域，綜合行政執法支隊行使的行政處罰權也多達600多項。過多的執法事項，在執法隊伍沒有大幅增加和執法方式沒有明顯改進的情況下，要實現監管的全覆蓋，存在較大的困難。

3. 綜合執法機構與相關部門的協調配合機制不健全

實踐中，綜合執法機構的設置通常是建立在不同管理領域和專業分工的基礎上的，這使得綜合執法機構的一些執法事項在涉及到不同管理領域、不同專業知識時，限于自身能力方面的欠缺，需要相關部門的配合。比如城市管理綜合執法機構在查處違法建設時需要借助城市規劃部門的專業知識來認定違法行為的性質和程度，綜合執法機構在執法過程中遭遇行為人暴力對抗或要限制行為人人身自由時需要公安機關協助處理。但在實踐中，綜合執法機構與相關部門之間的協作存在一定的困難。當綜合執法機構請求有關部門配合時，有關部門可能會把這種請求當作是一種“麻煩”而推諉或應付了事。究其原因，實踐中一些部門之間的協作往往是單方協助，即一方向另一方提供幫助，提供幫助者無法從被幫助者中獲益。而每個部門通常都會優先將有限的人力和物力投入到自身的履職中，如果只是單方面的協作其他執法機構，不僅不能增加自身利益，反而可能增加執法成本，影響本職工作的完成，并且可能帶來新的責任風險。因此，在沒有相關的制度約束或利益驅動之下，綜合執法機構與相關部門之間的協調配合較為困難。

4. 執法理念、執法方式有待改進

執法理念上，一些執法人員存在“執法即處罰”的思想，重查處輕監管，忽視事前預防監督的重要性。有的執法人員認為要解決違法問題，采用強制手段是最佳的，行政相對人如果違法了，就應當對其進行堅決的取締；有的執法人員認為自己在執法過程中是嚴格依法進行的，有些社會輿論對違法行政相對人的同情和聲援是不可取的。執法方式上，有些執法人員存在執法方式不規范的問題。比如，在查處違規擺攤設點行為時，一般都是現場執法，進行暫扣、處罰，由于很多違法行政相對人都是收入偏低的群體，在面對這種場景時比較容易情緒失控，進而產生沖突。有的執法者為避免與執法對象產生直接沖突，會將執法方式由處罰改為轟趕，但執法對象有時會實施“游擊戰術”，使得轟趕的方式無法起到真正的效果。

四、推動福州市綜合行政執法改革的對策建議

針對綜合行政執法過程中存在的上述問題，需要進一步完善相關制度，具體而言，表現在以下四個方面。

（一） 整合執法資源

針對綜合執法機構與有關部門之間的職能交叉問題，需要進一步整合執法資源。大量的實踐充分表明，大部門制下的部門實現了部門管理領域和執法領域的良好的對應關系，這能夠確保在一個部門之內實現部門職能的高度統一。部門職能如果科學設置，大部制下的綜合執法將有效輻射原有的各部門分散執法的領域，進而解決各部門之間職能交叉的問題?；诖?，綜合行政執法改革可以考慮與大部門制改革相結合。在改革過程中，合理分析判斷相關部門的哪些職能可以實現整合，由一個部門統一行使，從而確定綜合執法的范圍，整合執法資源。在整合執法資源過程中，需要結合2018年3月21日通過的《機構改革方案》的要求，推動相關部門機構和職能的整合。具體而言，對于一個部門內的多個執法隊伍，原則上將其整合為一支隊伍，進而使得綜合執法能夠在部門內實現。[7]

（二） 明確行政執法職責邊界和職責范圍

為解決綜合執法機構職責劃分不合理的問題，首先需要通過制度厘清職責劃轉的邊界。一方面，在執法權的縱向分配上，遵循屬地管理的原則，不斷削減執法層級，推進執法重心下移，加強基層一線執法力量。在執法權的橫向配置上，應將原分散在各部門的行政處罰權及其聯系緊密的行政調查權等一并劃入綜合執法機構統一行使，而行政審批和行政指導等日常行政管理職責仍保留在原職能部門。[8]其次必須進一步明確各主體的職責范圍。綜合行政執法改革的目標之一是建立統一、規范、高效的行政執法體系，這表明在組建綜合執法機構的過程中，職能整合并不是“多多益善”，而是要立足功能優化的基礎上合理配置各主體的職責。具體而言，綜合執法機構在職責配置上需把握以下三個方面。一是把握中央和地方的關系。海關、金融等中央垂直管理部門的執法權應保留在各職能部門，不宜劃轉給綜合執法機構。二是把握執法的專業程度。對專業程度比較高的領域，執法過程中往往需要專業的執法人員和設備設施，不宜盲目劃轉給綜合執法機構，而應當把握執法規律，遵循漸進。如果貿然劃轉，綜合執法機構可能由于各種執法條件不具備而不能很好的履行職責。三是把握執法權的專屬性。法律法規明確規定有些執法職權的行使專屬于特定的部門，比如公安機關對相關人員人身自由進行限制的行政處罰權和稅收部門對稅收的征管權等，這些職權不得劃轉給綜合執法機構。

（三） 完善綜合執法機構與相關部門的協調配合機制

要解決綜合執法機構與相關部門協作困難的問題，首先需要從部門利益著手，從單方協助變成雙方互助。只有雙方在協作過程中都能獲益，才能改變協助方消極懈怠的心理，增強其參與協作的動力。而要實現協作過程中的雙贏，核心在于行政職能上的互惠互助。在協同執法過程中，特別是一些聯系比較密切的部門之間的協同執法，通過發揮各部門的職權和專業優勢，使得雙方都能在執法中獲益，共同實現執法目的。其次，建立部門之間的協調配合機制。如果部門之間的雙向互助基于各種主客觀原因無法實現，就需要有相應的協調配合機制來實現部門之間的協作?？梢钥紤]建立上級領導牽頭的聯席會議制度，由較高層級的行政領導擔任組長，各有關部門為小組成員，從而使領導小組能夠有效的推動各部門在執法過程中的協作。從實踐來看，2015年中共中央、國務院出臺的《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》第33項指出，市、縣政府應建立主要負責同志牽頭的城市管理協調機制，加強對城市管理工作的組織協調、監督檢查和考核獎懲。就福州市而言，在城市管理方面于2017年9月14日發布了《關于建立全市城市管理工作聯席會議制度的通知》，提出建立全市城市管理聯席會議制度，由市長任召集人、副市長任副召集人，相關部門的領導為成員。這種上級領導牽頭的聯系會議制度，能有效解決綜合執法機構與其他部門在執法過程中協作困難的問題。今后，可以考慮進一步細化相關規定，增強其操作性，并在其他領域進一步推廣，使得這一制度能夠發揮更大的作用。

（四） 轉變執法理念，規范執法行為

綜合執法目標的實現首先需要執法者樹立先進的執法理念。[9]我國的國體和黨的宗旨決定了執法人員應當樹立以人民為中心的執法理念，始終把人民放在最高位置。具體而言，可以采取公眾滿意度測評的方式對執法人員的行為進行評價。通過公眾的滿意度評價，可以及時把握公眾對執法行為的滿意程度，發現執法結果與公眾內心需求之間的差距，督促執法人員不斷改進執法方式，提高公眾滿意度。同時，需要進一步規范執法方式，積極探索多元的柔性執法方式。實踐中，執法者面對的執法對象大多數是普通群眾，而且其中相當一部分是弱勢群體，若執法中僅僅采用扣押、處罰等強制性手段，很容易引發執法對象的不滿、對抗和沖突。采用柔性執法，能有效緩和執法者與執法對象之間的緊張關系。執法者在依法依規，充分保障執法對象合法權利的基礎上，通過勸說、教育、指導等非強制性方式引導執法對象自覺守法，和諧處理執法者與執法對象的關系。[10]通過柔性執法，讓執法對象感受到執法中的溫馨，進而減少其在執法過程中的對抗性。

[1] 熊文釗.城管論衡：綜合行政執法體制研究[M].北京：法律出版社，2012:1-2.

[2] 賀榮.北京市綜合行政執法有關問題的探索和思考[J].法學雜志，2010(10).

[3] 吳鵬.“聯合執法”應納入法治的軌道[J].云南大學學報:法學版,2005(6).

[4] 江凌，張水海.相對集中行政處罰權制度:發展歷程、實施情況與基本經驗：城管執法體制改革12年回顧[J].行政法學研究，2008(4).

[5] 文化部：全國文化市場綜合執法機構改革全面完成[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/2012-02/23/content_2074391.htm,2012-02-23/2018-02-07.

[6] 李若蘭.市場監管綜合執法改革探索[J].中國國情國力，2018(3).

[7] 中國行政管理學會課題組.推進綜合執法體制改革:成效、問題與對策[J].中國行政管理，2012(5).

[8] 馬訊.綜合行政執法改革的法治邏輯[J].重慶社會科學，2016(9).

[9] 馬懷德，車克欣.北京市城管綜合行政執法的發展困境及解決思路[J].行政法學研究，2008(2).

[10] 劉素芬.城市管理綜合執法的困局與破解[J].福建師范大學學報：哲學社會科學版，2016(5).

2018-06-04

福州市中國特色社會主義理論體系研究中心2017年度一般項目。

宋豐華（1988-），男，江西贛州人，中共福州市委黨校助教，主要從事行政法學研究。

D922.1

A

1674-1072（2018）04-063-05

責任編輯：林淑周