以鄉村振興戰略引領新時代農業農村優先發展

張照新

[摘要]推進鄉村振興戰略要貫徹習近平總書記提出的“8個堅持”的基本原則，要走城鄉融合發展之路、共同富裕之路、質量興農之路、鄉村綠色發展之路、鄉村文化興盛之路、鄉村善治之路和中國特色減貧之路。這是切合我國國情、具有中國特色的鄉村振興之路。實施鄉村振興，要在土地制度、投融資、人才培養、城鄉戶籍和社會制度等方面強化制度供給，激活主體、激活要素、激活市場。同時，推進鄉村振興戰略要處理好政府與市場、經濟發展與社會建設、小農戶與新型經營主體及農村改革與城市改革之間的關系，真正促進鄉村的全面振興。

[關鍵詞]鄉村振興 農業農村現代化 城鄉融合發展

[中圖分類號]F323 [文獻標識碼]A

[DOI]10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.03.005

黨的十九大報告提出，實施鄉村振興戰略，作為七大國家戰略之一寫入黨章。這是黨中央著眼于全面建成小康社會、向社會主義現代化強國邁進所作出的重大戰略決策。2017年12月底召開的中央農村工作會議就鄉村振興戰略的目標、原則和路徑及任務做了總體部署。鄉村振興戰略指明了農村改革的方向和重點，成為新時代農村現代化的綱領和遵循。深刻理解鄉村振興戰略，對于當前和今后一段時期做好農業農村工作具有重要意義。

鄉村振興戰略的重大意義

實施鄉村振興戰略，目標是產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕，其本質就是農業全面升級、農民全面進步、農村全面發展，實現農業農村的現代化。鄉村振興戰略的提出順應了國情、農情的變化，呼應了廣大農民的期盼。

鄉村振興是基于我國農業農村發展變化和基本矛盾而提出的重大戰略。改革開放以來，隨著我國新型工業化、信息化和城鎮化快速推進，農村資源要素加速向城市和非農產業流動，大量農村人口尤其是青壯年人口進入城市，為我國現代化發展提供了巨大的支撐。但資源要素流出也對農業農村發展帶來巨大影響，農民老齡化、農村空心化等現象日益嚴重，相當比例的村莊呈現凋敝景象，與我國城市現代化發展形成鮮明對照。城鄉發展差距成為我國經濟社會發展最大的失衡，也成為新時代我國發展不平衡不充分的最集中體現。實施鄉村振興戰略，是解決當前我國鄉村發展問題的必然要求。

農業農村現代化是建設現代化強國、實現我國百年奮斗目標的必然要求。黨的十九大提出，中國將在2020年全面建成小康社會，2035年要基本實現社會主義現代化，本世紀中葉要建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。我國是農業大國、農村大國，從幅員面積看，城鎮地區占地9.43萬平方公里，占國土面積比例不到1%，除此之外的廣袤區域大部分屬于農村地區，占我國國土面積70%以上;在廣大農村地區生活著5.90億人口，占我國總人口的比例超過40%。雖然隨著城鎮化進程不斷加快，仍有相當比例的人口從農村遷往城鎮，但即便城鎮化率達到70%，屆時仍將有超過4億人住在農村。我國要實現全面現代化，農業農村現代化是題中應有之義。中國要強，農業必須強;中國要美，農村必須美;中國要富，農民必須富。我國農業農村的現代化，決定著全面小康社會的成色，決定著社會主義現代化的質量，也決定著中華民族偉大復興的中國夢能否如期實現。因此，十九大報告把農業農村置于優先發展位置，把鄉村振興戰略作為國家的七大戰略之一。

改革開放40年來農業農村快速發展為實施鄉村振興戰略奠定了堅實的物質基礎。新世紀以來我國連續14個“中央一號文件”相繼出臺，把農業作為全黨工作的重中之重，實施了“以工補農、以城帶鄉”、新農村建設等一系列重大戰略，農業農村投入持續增加，農業農村發展進入黃金期，農業生產力水平穩步提升，主要農產品供給大幅度增加，農業勞動生產率、土地產出率和資源利用率明顯提高。農村基礎設施和公共服務不斷完善，路、水、電和通迅等基礎設施有了根本性改善，村容村貌發生了巨大變化。尤其是十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了一系列新理念新思想新戰略，做出了一系列轉變農業農村發展方式的制度頂層設計，深入推進農業供給側結構性改革，不斷集聚農業農村發展新動能，為鄉村振興奠定了堅實的物質基礎。

實施鄉村振興戰略，實現城鄉融合發展，讓8億農民充分發展，獲得相對穩定持續的收入和可供其“充分發展”的生活空間，推動鄉村實現規模經濟和集聚經濟效應，將帶來新的市場紅利的釋放，成為新時代我國經濟發展的新動能。也正是從上述意義上，十九大報告把農業農村農民問題作為關系國計民生的根本性問題，放在全黨工作的重中之重，擺在優先位置。

鄉村振興戰略面臨的困難和挑戰

當前，推進鄉村振興還面臨著要素配置不合理、產品供需結構失衡、農村生態環境壓力加大、農村社會建設嚴重滯后等問題和挑戰。

從農業生產看，分散的小規模生產仍占有相當大的比例。中國農民戶均經營土地7.5畝、5.7塊地塊，當前超過60%的耕地和近40%的畜禽養殖沒有實現規模經營，這給機械和技術推廣帶來很大的障礙，也造成我國農業生產成本高企，成為制約我國農業國際競爭力的重要原因。另一方面，農村勞動力短缺越來越嚴重，農業勞動力人口中45歲以上的已經占到45.7%、女性已經占到48.2%，農村實用人才短缺，新型農業經營主體所占比例仍然很低，新型農業生產體系、經營體系和產業體系尚未有效構建。

從市場看，農產品供給和需求存在結構性失衡。我國人均GDP超過8000美元，城鄉居民消費進入加快升級的階段，不僅要“吃得飽”，還要“吃得好”，對“舌尖上的安全”的需要也更多。但優質化、多樣化和專用化的農產品發展依然滯后，高品質的糧食、果菜、奶類、肉類等農產品生產與消費需求尚有一定差距。農產品加工水平和轉化增值率依然偏低，農業的生態、社會、文化等功能挖掘不足，產業鏈條短、附加值不高，帶動農民增收能力弱。

從資源環境看，農業資源制約日益嚴重，農村地區生態環境惡化趨勢未能有效逆轉。中國淡水資源總量不足、利用率不高，農業年均缺水量300多億立方米;全國年均超采地下水215億立方米，超采區面積23萬平方公里;受生態退化和城鎮化吞并，全國每年減少耕地600到700萬畝，守住耕地紅線的壓力越來越大;水土資源匹配嚴重失調，全國50%以上耕地位于北方的干旱、半干旱地區。農業面源污染加劇態勢尚未得到根本扭轉，中國農藥利用率僅為30%到40%，化肥利用率只有大約30%，殘膜率高達42%，工業“三廢”和城市生活污染向農業農村擴散嚴重，鎘、汞、砷等重金屬向水土滲透的趨勢尚未得到有效遏制。

從基礎設施與公共服務看，鄉村建設存在較大缺口，社會事業明顯滯后。根據全國普查結果，截至2016年底，還有52.3%的農戶沒有用上經過凈化處理的自來水，尚有38.1%的村沒有路燈，不到一半的農戶使用煤氣、天然氣、液化石油氣，28.8%的農戶住在磚（石）木或竹草土坯結構的房屋中，中國農村網民規模為2.01億，農村互聯網普及率僅為34.0%、比城鎮低35.4個百分點，有電子商務配送站的村僅占25.1%，只有17.4%的村生活污水能夠集中處理或部分集中處理，還有46.5%的村沒有完成改廁。只有32.3%的村有幼兒園、托兒所，45.1%的村沒有執業（助理）醫師，43.6%的鄉鎮沒有本級政府創辦的敬老院，僅有4.9%的村開展了旅游接待服務。

從農民收入看，城鄉之間存在很大差距，部分老少邊窮地區脫貧攻堅難度較大。2017年農村居民人均可支配收入達到13432元，城鄉居民人均可支配收入之比仍然高達2.71：1。農村金融普惠程度低、投資門路少，農民財產性收入比例仍然較低，綠水青山還沒有完全轉變為群眾致富的金山銀山。2016年底全國農村貧困人口還有4300多萬，且集中在自然條件差、經濟基礎弱、貧困程度深的地區，并且多為老弱病殘等“無業可扶、無力脫貧”的人群，部分已脫貧人群依賴心理加重，“扶貧扶志”任重道遠。

從農村社會看，農村新文化新風尚還未確立，鄉村治理有待改善。農村居民文明程度仍然有待提高，村民自治制度需要進一步完善。農村社會受制于血緣、“熟人”、“關系”，還未能營造公平正義氛圍，農民的獲得感不強。農村信用體系建設缺位，對各種失信、失德、失范等行為還缺乏有效的教育懲戒機制。農業農村新產業新業態缺乏長遠規劃、法律規范和自律意識，農產品電商上行遭遇信用障礙，類似“青島天價大蝦”和“雪鄉宰客”現象屢見不鮮。農村空心化嚴重，部分鄉村呈現出凋敝的精神面貌，少數地區還存在一些突出的治安問題。農村對人才的吸引力不強，“三農”工作后繼無人現象愈發嚴重。

鄉村振興戰略的主要路徑

2017年底的中央農村工作會議提出鄉村振興的目標任務：到2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成;到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現;到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。要如期實現鄉村振興的目標和任務，就要貫徹中央農村工作會議提出的“8個堅持”的基本原則和7大基本路徑。

推進鄉村振興的基本原則?！?個堅持”基本原則，既吸收了改革開放40年經驗，也切合了新時代我國國情和農情發展變化的實際。

一是堅持加強和改善黨對農村工作的領導，為“三農”發展提供堅強組織保障。共產黨領導是新時代中國特色社會主義的本質特征，也是最大優勢。推進鄉村振興戰略，也要發揮黨的領導這一組織優勢。因此中央農村工作會議明確提出，鄉村振興戰略，黨政一把手是第一責任人，五級書記一起抓，這是實施鄉村振興戰略最強有力的政治保障。

二是堅持重中之重戰略地位，切實把農業農村優先發展落到實處。把農業農村工作作為全黨工作的重中之重是多年來我國推進農業農村改革與發展的重要經驗。黨的十九大不僅堅持了這一原則，而且進一步提出要把農業農村發展擺在優先位置。具體而言，推進鄉村振興，要在干部配備上優先考慮，在要素配置上優先滿足，在資金投入上優先保障，在公共服務上優先安排。

三是堅持把農業供給側結構性改革作為主線，加快推進農業農村現代化。農業供給側結構性調整是2017年中央1號文件的主題，也將是未來相當長一段時期我國農業發展的主線。農業是農村的主要產業，農業發達是實現農村產業興旺的必然要求。因此，推進鄉村振興，就需要堅持推進農業供給側結構性改革，通過調優產品結構，調順產業體系，實現一二三產業融合發展，才能讓農業成為有魅力的藍海產業，讓農民成為體面職業，讓農村成為創業的活力樂土。

四是堅持立足國內保障自給的方針，牢牢把握國家糧食安全主動權。我國作為14億的人口大國，農產品供應依賴國際市場是不現實的，也是行不通的。因此，中央提出“谷物基本自給，口糧絕對安全”的糧食底線和“以我為主，立足國內，確保產能，適度進口，科技支撐”的糧食安全戰略。這就要求在推進鄉村振興戰略過程中，守住農業綜合產能不降低的底線。

五是堅持不斷深化農村改革，激發農村發展新活力。推進鄉村振興，既需要國家增加對農業農村的投入，更需要發揮市場的力量，調動農民的積極性，動員全社會的參與。只有深化農村改革，破除現行制度障礙，才能激發農民創業創新的活力，激發工商資本的積極性，形成多元化投入機制，培育農村發展新動能。

六是堅持綠色生態導向，推動農業農村可持續發展。鄉村振興既需要農村產業發展，更需要有生態宜居的環境。因此必須貫徹習近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”的理念，合理利用資源，保護生態環境，以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。

七是堅持保障和改善民生。發展的最終目的是為了人民，鄉村振興的目的是為了促進農民的全面發展。因此，要把完善農村公共服務體系，保障群眾基本生活作為鄉村振興的重要內容，使農民的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障。

八是堅持遵循鄉村發展規律。農村經濟社會發展有其自身的規律，農業農村現代化需要一個歷史過程。這就要求在推進鄉村振興戰略過程中，要根據其內在規律，科學安排各種基礎設施建設和產業發展項目，因地制宜，循序漸進，不能搞運動式建設，不能一窩蜂上馬項目。在鄉村建設中，要注意合理布局，尤其是保留鄉村特色風貌，防止鄉村建設走樣、演變為“城市農村一個樣”。

鄉村振興的基本路徑。城鄉融合發展之路、共同富裕之路、質量興農之路、鄉村綠色發展之路、鄉村文化興盛之路、鄉村善治之路、中國特色減貧之路，構成了中國特色的鄉村振興道路。

一是走城鄉融合發展之路?！叭诤习l展”，是“以城帶鄉，以工促農”的深化和提升。其核心就是轉變一度占主流的“城市主導、農村從屬”的城鄉發展傾向，促進城鄉經濟體系一體化形成全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。一方面，要通過體制機制改革，破除城鄉間的要素流動障礙，改變過去城鄉失衡的格局，實現城鄉之間要素良性互動，讓城市的資本、人才和技術進入農業農村，為鄉村振興提供支撐。另一方面，推進城鄉之間在社會保障、社會治理和文化建設的一體化，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系。

二是走共同富裕之路。農民生活富裕是鄉村振興的根本，要讓農民更多地分享現代化經濟體系的收益。在農村創造平等的致富機會，拓展更多的增收渠道，提供更多的就業創業選擇，讓農民有持續穩定的收入來源?？s小城鄉生活水平和基本公共服務水平的差距，讓農民能夠方便地享受到現代化的生活設施和社會福利。不僅實現經濟上“富?！?，還要讓社會管理更加順暢，文化生活更加豐富，政治參與更加平等，生態建設更加優美，滿足農村居民日益增長的美好生活需要。

三是走質量興農之路。產業興旺是鄉村振興的首要任務。進入本世紀以來，國家實施“以工補農、以城帶鄉”戰略，農業綜合生產能力大幅提升，農業發展的基本矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾。實施質量興農戰略，就是推進農業由增產導向轉向提質導向，通過推進農業標準化，加快農產品質量安全全程追溯體系建設，提高農產品質量，促進農村一二三產業融合發展，構建農業經營體系、生產體系和產業體系，提升農業供給體系的質量和效益，推動我國由農業大國向農業強國轉變，保障國家糧食安全，實現農民就業增收。

四是走鄉村綠色發展之路。生態宜居是鄉村振興的關鍵，這既是我國綠色發展的客觀要求，也順應了城鄉居民對美好生活的需要。要推進農業清潔生產，節水節肥節藥節膜，降低農業投入品對生態環境的污染和破壞。發展循環經濟，推進種養結合，加快秸稈、畜禽糞便和病死畜禽的資源化利用。保護自然資源，通過退耕還林、還湖、還草等，實現山水林田湖草和諧共生。通過創新體制機制、協調多元主體，充分挖掘鄉村的農耕文化和康養資源，提供綠水青山供城鄉居民休閑旅游、教育親子、養生養老，實現農村生產、生活和生態的有機統一。

五是走鄉村文化興盛之路。鄉風文明是鄉村振興的保障。弘揚和踐行社會主義核心價值觀，傳承農耕文明，提升農民精神風貌。加強農村公共文化建設，將新型農業經營主體和新鄉賢培育有機結合起來，倡導文明鄉風、良好家風、淳樸民風，不斷提高鄉村社會文明程度。

六是走鄉村善治之路。治理有效是鄉村振興的基礎，要堅持自治、法治、德治“三治結合”。進一步創新和健全鄉村治理體系，加強農村基層黨組織建設，完善村民自治制度，依靠自治化解日常經濟社會矛盾，依靠法治提供解決糾紛的準繩，依靠德治形成農村和諧的秩序。促進嚴格執法和民主協商向農村基層下沉，建設平安鄉村，確保鄉村社會充滿活力、和諧有序。

七是走中國特色減貧之路。堅決打好精準脫貧攻堅戰，堅持精準扶貧、精準脫貧，把提高脫貧質量放在首位，脫真貧、真脫貧。實施精準脫貧攻堅戰，一個不落下，是確保我國全面實現小康的重要保障。未來，我國脫貧攻堅將更聚焦在深度貧困的地區，通過發展生產、易地搬遷、生態扶貧、發展教育以及社保兜底等多種方式，激發貧困人口脫貧的內生動力。同時，將采取扶貧同扶志、扶智相結合，提升貧困人口的精神面貌，消除其“等靠要”的思想意識，真正讓貧困人口擺脫貧困落后的根源。

推進鄉村振興戰略的改革思路

推進鄉村振興戰略的主要舉措。要實現鄉村全面振興的宏偉藍圖，必須強化制度供給，堅持改革創新，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，深化農村土地制度、農村集體產權制度和農業支持保護制度改革，健全投融資、生態保護和社會治理等體制機制，著力增強改革的系統性、整體性、協同性。

一是深化農村土地制度改革。落實“三權分置”“延包30年”等政策，穩定農村土地經營權。改革農村建設用地和宅基地管理制度，將村莊建設用地整治復墾騰退的建設用地指標優先用于農村產業發展項目，允許利用宅基地建設生產用房發展小型加工項目，利用閑置農民房屋發展鄉村休閑旅游，盤活農村建設建設用地和宅基地，解決農村一二三產業發展用地難問題。

二是完善投入保障機制。財政投入是國家推動鄉村振興戰略實施的重要抓手。國家將進一步加大對農業農村的投入力度，加快農業農村基礎設施建設，提升農村教育、文化和醫療衛生等公共服務水平，加快農村產業發展，繼續完善調整農產品收儲制度和糧食最低收購價政策。國家將加強支農資金整合，把鄉村振興與脫貧攻堅、美麗鄉村建設融合起來，統籌安排小城鎮、集鎮化、空心村改造，政策資金項目優先向農村、向貧困村傾斜，補齊短板和弱項。

三是健全鄉村振興人才隊伍培養制度。人才隊伍是鄉村振略實施的主體。要多渠道、多層次培育鄉村振興人才隊伍。一方面，以新型農業經營主體帶頭人、農業職業經理人及骨干農民培育為重點，創新培訓機制，強化能力素質提升、生產經營服務和產業政策扶持等，幫助職業農民快速成長。另一方面，支持和鼓勵城市各類優秀人才下鄉創業創新，參與鄉村振興。引導畢業大學生、專業軍人到農民合作社、龍頭企業及集體經濟組織，參與農村發展，彌補農村高端人才不足的問題。

四是強化農村金融保險支撐。完善農村金融服務體系，大力發展農村普惠金融，鼓勵探索利用移動支付、互聯網金融等延伸金融網點和終端，填補農村基礎金融服務空白。通過定向降準、信貸擔保、產業引導基金等各種方式，引導金融機構向農業農村傾斜，解決鄉村振興的資金缺口。提高現有農業政策保險賠付水平，探索開展價格保險，真正實現對農民的收入保障。

五是改善鄉村振興創業創新環境。良好的政策環境是充分發揮社會主體參與鄉村振興戰略的制度保證。因此，要推進農村體制機制創新，做好“放管服”工作。完善農村道路交通、信息網絡和物流體系，完善創業信貸、擔保、社保政策，打通農村服務“最后一公里”，為各類主體投資提供良好的公共服務和政策支持。

需要處理好的四個關系。一是要處理好政府與市場之間的關系。鄉村振興戰略作為國家戰略，各級黨委政府作為責任主體，必將在投入保障、人才培養、基礎設施建設、制度改革中發揮主導作用。但鄉村振興，特別是農業農村經濟發展，更需要發揮市場對資源配置的決定性作用。因此在推進鄉村振興中，要明確政府和市場之間的邊界，政府應把主要力量放在推進制度改革、完善基礎設施和公共服務等方面，打造優良的發展環境;在產業發展上，則應尊重經濟規律，發揮市場機制的作用，激發各類主體的積極性，從而形成推進鄉村振興的合力。

二是要處理經濟發展與社會進步的關系。鄉村振興目標是農業農村全面現代化，既包括農村產業全面升級，讓農民實現就業增收生活富裕，也需要社會的全面進步，讓農民在教育、醫療衛生、文化體育和養老等方面享受到更好的服務，農民個人素質得到全面提升。當前，城鄉在養老、教育和醫療方面存在的差距比收入差距更大，也是造成城鄉發展失衡的深層次的根源。因此在推動農村產業發展的同時，更要關注農村社會事業，加大投入，大幅度提高農村教育、醫療衛生和文化體育等方面的服務水平，完善農村養老保障體系，讓農村居民實現全面發展。此外，男女性別比例不平衡所帶來的社會問題、農民群體分化所造成的糾紛和沖突，將成為農村社會中的重要問題，需要引起更多關注。

三是處理好小農戶與各類新型經營主體的關系。推進鄉村振興戰略，需要培育家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體，需要引入工商資本，發展龍頭企業。這些新型經營主體，尤其是工商資本，不但可以帶來鄉村振興所急需的資金要素，還為各類優秀人才和先進技術進入農業農村提供了載體和渠道，是農村經濟發展的引領力量。但也要看到，未來仍將是一大批小農戶在農村生活就業，從事農業生產。鄉村振興的目的就是為農民創造更加美好的生活，促進農民的全面發展。在鄉村振興中，要處理好小農戶與各類新型經營主體尤其是工商資本的關系，把小農戶與農業現代化有機銜接。一方面，要保障小農戶的土地承包經營權、宅基地使用權、集體資產收益分配權;另一方面，要引導各類新型經營主體與小農戶建立有效的聯結方式，將先進技術理念導入小農戶生產過程，享受到農業現代化帶來的收益。尤其要防止部分工商資本借鄉村振興的名義到農村搞地產開發，把農村變成房地產開發的第二戰場，不但破壞了農村生態環境，更偏離了鄉村振興的目的和宗旨。

四是處理好農村改革和城市改革的關系。鄉村振興，既需要引導城市的資本、人才和技術進入鄉村，更需要讓部分農村人口向城市和非農產業轉移，成為城市市民。因此要進一步改革城市的戶籍、住房和養老、醫療、教育等制度，讓進城就業的農民能夠享受到城市的公共服務，真正在城市安家落戶，才能為農民退出承包地、宅基地創造條件，為鄉村振興創造更好的空間和條件。

責編/馬冰瑩