網約車監管困境實證研究及對策分析

毛榮 廖琳 盧少文

摘 要：本文通過對網約車的內涵、發展現狀進行梳理，對比分析各地網約車管理實施細則的異同點，以成都市為調研地開展深入調研，探究網約車新政實施后的監管現狀，從中了解到目前仍然存在監管主體的責任分工不夠細致，未能做到各司其職；對司機、車輛的監管不到位；安全教育、服務考核以及糾錯機制的運用疏于表面等問題。經過對網約車屬于新興經濟——分享經濟的重新審視，提出相應的對策建議，以期對我國網約車的長足發展有所裨益。

關鍵詞：網約車；監管；分享經濟

近年來隨著信息技術和互聯網產業的發展，體現消費者直接生產、交換、租賃、借貸特征的分享經濟（sharing economy）迅速崛起，對傳統經濟造成巨大沖擊。網絡預約出租汽車（簡稱網約車）作為分享經濟的典型代表之一，一方面，極大的降低了市場交易成本，改變了市場交易形式，催生了新型經濟模式；另一方面，由于法律相對于經濟發展的滯后性，作為新興事物的網約車，也給各法律部門監管工作的開展帶來巨大挑戰。雖然交通運輸部、工信部等七部委已經聯合出臺了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），各地也分別出臺了網約車管理實施細則，但在實踐中仍然存在諸多問題。準確定位網約車概念，厘清網約車運營模式，找出各部門在監管過程中存在的主要問題，細化和改善相關的管理辦法都是保障網約車持續健康發展的關鍵。

一、網約車內涵

根據國家信息中心分享經濟發展報告課題組（2016）發布的報告對分享經濟作出的定義可知：網約車服務是利用互聯網等現代信息技術整合、分享海量的分散化閑置小汽車，滿足運力需求的經濟活動。而我國交通運輸部等七部門聯合發布的《暫行辦法》將網約車經營服務定義為：以互聯網技術為依托構建服務平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預約出租汽車服務的經營活動?？傮w來說，網約車內涵包括以下幾點：一是利用互聯網等現代信息技術整合、分享海量的分散化閑置小汽車以及乘客需求信息，然后實現兩者間精準、高效的匹配；二是車輛和駕駛員符合相關條件；三是提供非巡游的預約出租汽車服務。

二、網約車監管的困境

（一）網約車定位不準確

網約車新政試圖將司機與平臺之間的關系納入傳統的用人單位與勞動者之間的雇傭關系，以對稱監管[1]解決侵權責任的歸屬、違約責任的承擔、風險的分擔等問題，但是由于網約車是超越了原有的規制體制的新興事物，具有分享經濟屬性，強行將其向巡游車的監管方式，只能抑制網約車的發展，既又不利于解決交通運力不足的現實問題，又違背了對新興事物持包容的監管態度。網約車新政規定了網約車的準入資格條件，這決定了網約車在舒適度上勝過巡游車，并且因具有分攤成本的天然屬性，導致在價格構成上優于巡游車，如果對二者一視同仁，勢必會對原有出租車形成不公平競爭。長此以往，不利于二者的共存，但是網約車由于扮演輔助者的角色，能在在巡游車供應不足時及時出現，卻不能替代巡游車，大部分私家車未被充分利用而注冊成為網約車，駕駛員是為“兼職”，“兼職”也意味著其帶有不確定性，所以網約車不能取代巡游車。因此有必要將網約車與巡游車進行區分監管，在保證巡游車長久發展的同時鼓勵網約車有序共存。

（二）網約車監管缺乏時效性

網約車新政明確規定政府為監管主體，負責網約車的監督管理工作，但是由于網約車是在互聯網（即信息和互聯網技術的）的基礎上發展起來的，作為直接管理的網約車平臺，能夠在第一時間了解到乘客、司機的信息反饋，解決糾紛。政府為了及時對新興事物進行監管，不得不花費更多的人力、物力，由于缺少經驗，只能“摸著石頭過河”，但效果欠佳。平臺追求網約車經營利益最大化，政府和乘客則追求有序和便民的最大化，二者出發點上存在一致性。所以出于監管成本、監管效率的考慮，將平臺納為管理主體管理主體之一，以行業自律為主具有一定的合理性。

（三）乘客安全保障機制不足

經對比分析，可以看車各地網約車新政對規定注冊為網約車的車型、排量、技術裝置，駕駛員的駕齡、戶籍、資質、無犯罪記錄等方面均有要求，但仍然存在明顯差別，比如對于駕駛員健康狀況要求上，成都市僅規定了駕駛員須身體健康；德陽市規定駕駛員須身體健康，且男性駕駛員年齡60歲以下，女性駕駛員年齡55歲以下；廣州市規定駕駛員未達到國家法定退休年齡，需初中畢業以上文化程度且身體健康的公民；廣元市、深圳市、上海市、南京市則尚未對此進行規定，而“身體健康”的標準也不夠明確，什么樣的身體才算健康？駕駛員的身體狀況與乘客安全是密切相關的，駕駛員對于是否載客所要求的健康狀況和責任也是不盡相同的，部分地區卻忽視了這一問題。

（四）網約車服務考核機制不完善

現有網約車司機只要通過平臺簡單的審核，即可成為網約車駕駛員。上崗流程簡單，司機缺乏系統的培訓和考核，對于網約車行業整體定位和行業發展缺乏理性的認識，服務理念缺失。調查顯示，用戶在乘坐網約車的過程中，普遍反映司機和用戶都具有雙向選擇、取消訂單的權力，但是司機取消訂單次數較多，占比31.58%。62.11%的乘客經歷過四司機要求五星評級情況，類似于“淘寶客服好評要求”，評價的好壞體現了司機的服務是否符合消費者的滿意度，強制要求好評將造成他人信息獲取的不真實。此外，載途中司機要求讓其他乘客搭便車、中途甩客、遭受人身侵害或惡意騷擾、遭受言語侮辱等現象也不同程度地存在，體現出平臺缺乏規范的管理流程，網約車司機未受過專業訓練，服務意識不強的問題。

三、對策建議

（一）明確網約車定位，鼓勵地方監管創新，建立新的監管模式

網約車作為分享經濟下所產生的的新興產業，其與傳統巡游式出租車有著本質的區別。既不同于傳統出租汽車或包租約車，也不同于非營利性的合乘拼車，而是一種基于互聯網提供信息對接服務的非巡游的出行服務。而作為新興產業，監管方法和模式必然需要與之相符合，而不能簡單以監管傳統出租車的模式來監管網約車。

網約車新政明確了網約車的合法地位。而在美國部分地區，如加州、克羅拉多州和哥倫比亞特區等地則將網約車平臺視為新型的出行服務者，并將其重新定義，區別于傳統的出租車公司[2]。由此可見，作為兩個網約車大國，對網約車持不同的態度，采用新的管理規則，體現出對新行業所持有的創新、獨特、開放的管理思路。將網約車和傳統出租車嚴格區分開來，采用不同的監管體系和監管模式，使其在提供服務的過程中相互促進，相互補充，良性發展。

（二）創新監管需要地方新政監管政策和產業政策相協調

我國的發展正處于“三期疊加”的關鍵時期，優化產業結構，推動經濟轉型，引領社會進步的關鍵。網約車也已然成為創新性的前沿領域，為大眾創業、萬眾創新帶來新機遇；經過幾年的發展，網約車從北上廣深等一線城市迅速向二、三線延伸，已經從小眾產業發展成為與每個人生活息息相關的大眾產業，同時也為我國相關部門對交通運輸行業的監管和管理帶來了新挑戰。

從行業監管政策看，交通運輸部頒布《暫行辦法》，使網約車終于獲得了合法身份，也體現了發展政策對新業態的支持態度。但從“十一”之后陸續發布的各地方約車新政看，均不同程度提出了“四限”，即限戶籍、限牌照、限車型以及限次數。這似乎與《暫行辦法》第三條規定的，提供高品質服務的目標相符合，但仔細研究，我們不難發現，很多地方“四限”的規定，其實并不是基于本土實際而制定，這樣的規定對網約車的發展太過束縛，地方政策的制定限制了網約車的發展范圍，這與“互聯網+交通”的政策目標有沖突，從而導致了導致發展政策與監管政策的不一致。監管部門應順應市場和技術的發展趨勢，從促進產業的發展和滿足消費者不斷變化需求的目標出發，跳出傳統監管框架的束縛，創新監管方式與監管政策。筆者認為，地方監管部門應當及時調整地方新政策中的過度監管的內容，給網約車留出發展空間。

（三）地方新政要貼近本土實際，出行需求與緩解交通擁堵二者要并重

《暫行辦法》中“一城一策”原則雖然給出了權限讓各地制定符合本土實際的政策，但是也為后續政策爭議埋下了伏筆。

第一，網約車行業是一個帶有濃重區域性特色的市場，在不同的城市其網約車市場特點不同，各地網約車政策也應當體現差異性。通過對北上廣深四個城市的新政比較，我們可以看到，北京、上海、廣州、深圳四大一線城市均要求司機具有本市戶籍，或者具有本地暫住證，并且四座城市均要求用于提供網約車服務的車輛具有本市車牌。如果說在北上廣深這種人口密集度很高的一線城市實行“四限”能夠在一定程度上減少交通擁堵的現象，緩解交通壓力，便于交通管理，這種規定看似合情合理，但城市的發展進步，應遵循其內在規律。交通管理部門，應該是通過積極配合來解決監管問題，而非通過壓制來解決。在北上廣深之外的二、三、四線城市，人口密度并不太大，交通擁堵問題并不突出，無需仿照北上廣深，對網約車進行過于嚴格的限制。在網約車發展的幾年中，更多人對網約車出行方式形成依賴，而“四限”的規定必然會大幅降低網約車的數量，大規模數量的減少在一些公共交通設施不發達的地區將導致人們出行需求無法得到滿足。因此，任何公共政策都要避免走極端，避免一刀切；否則，忽略本土實際，將產生政策的負面效應。

第二，具體來說，戶籍，車牌的的限制并不能從根本上解決網約車監管問題。地方新政在司機戶籍、網約車車型、車輛外觀、以及營運區域作了很不合理的規定，對網約車的服務的發展起到了限制的作用。網約車司機的管理，應當是以行為監管為主，而非戶籍。雖然地方監管部門限定戶籍、車牌等是為了更好的監管網約車，為乘客提供安全放心的乘車服務，但是限制戶籍、車牌并不能從根本去解決問題。一方面，限制了外來人口的就業途徑，不利于緩解本地就業壓力，與我國整體公平公正提供就業崗位，促進就業的發展理念相違背；另一方面，不能成為網約車的車輛很大可能會流向黑市，提供黑車服務，這樣在不能保證更好監管網約車的同時，反而會加重本地對車輛監管的難度。

第三，對于網約車司機資格限制問題。筆者認為，地方監管部門可以借鑒成都市關于網約車管理的實施細則，放寬司機準入標準，取消戶籍車牌的限制。同時，北上廣深這些大型城市可以充分借助互聯網和大數據分析等手段對網約車進行科學規劃和精準管理，從而達到治理城市交通擁堵、提升監管效率的目的[3]。

（四）健全網約車安全保障機制，尋求新的保險理賠模式

地方新政“四限”的規定，在追求提高服務質量的目標時，如前文所述，并不能從根本上解決安全問題，而是要全面建立健全與之配套的安全保障機制才能至始至終，在各個階段做好事前有保障事后措施，形成一整套安全保障體系?！八南蕖钡囊幎?，雖然在一定程度上起到預防的作用，但總的來說只是見表而不見里。

第一，對司機本身健康問題采取嚴標準、高要求。司機健康問題不僅關乎乘客安全問題，更關系到道路交通安全問題。對于申請網約車司機的車主，不僅要提交醫院體檢報告，而且每半年要向網約車平臺提交健康證明，體檢合格者才能繼續從事網約車行業，避免在開車途中突發病情，造成嚴重后果。

第二，筆者堅持以司機的行為作為評價網約車服務好壞的標準。在網約車司機工作期間，一旦出現違反相關法律規定的行為時，可能或者已經否造成嚴重后果的，經查明屬實的都應當立即取消其網約車司機的資格，并于平臺或者相關部門予以備案。對不屬于本地區的人員和車輛，為防止其在在其它地區重新從事網約車行業的，筆者認為應當在全國建立統一的網約車司機個人信息庫，對已經取消網約車司機資格并在處罰期間的，試圖在其它地區再次申請為網約車司機的，其它地區的平臺和監管部門可以死利用全國統一的網約車司機個人信息庫的信息對該申請人進行的全面調查。

第三，有關部門可推動平臺與保險公司之間構建針對網約車的保險理賠模式，為網約車交通事故提供及時有效的風險分擔機制。網約車發生交通事故后，往往因為缺乏與之對應的保險險種，而出現糾紛難以解決的問題。保險公司可以依據網約車平臺或者監管部門所記錄的每一輛網約車的營運數據，以此作為參考確定其保險費率和費用，提供與網約車相配套的險種，在交通事故發生后，就會有相應保險作為支撐。為保護用戶和第三人的合法權益，應當由監管部門規定在申請過程中，要求所有參與網約車運營的車輛必須有針對性地購買較高保額的商業保險，以涵蓋司機對乘客或第三人造成的意外損害。

（五）細化網約車服務考核機制，司機信用值和信用資金相掛鉤

平臺建立司機信用分值機制，并與司機預交信用資金相掛鉤。上文筆者從司機行為、建立新的保險險種等，只是作為事前預防和事后補救所采取的措施，但作為與乘客密切相關和最常見的輕微影響乘客乘車體驗的譬如，司機中途甩客、取消訂單、辱罵乘客等行為，尚缺乏一套有效的處罰機制。

目前，網約車平臺提供乘客五星好評的評價與投訴熱線，并未對司機行為產生實質性的影響。筆者認為，平臺應當細化司機信用考核機制，每期有一定分值，并設定分值扣除事由，并由司機向平臺提交一定金額的信用資金，對于中途甩客、取消訂單等影響乘客乘車體驗的行為，可以在訂單取消后，經查實，扣除司機信用值，并對信用資金庫的資金予以扣除，用于對乘客的補償。在一個期間內，若信用值低于一定值，或資金扣除嚴重，在該時間段內禁止其繼續從事網約車行業。如果每期司機信用資金尚未扣除完，可以繼續充值到規定數額，繼續下一期的使用。

參考文獻

[1] 劉連泰.網約車合法化構成對出租車牌照的管制性征收[J].載《法商研究》，2017年06期.

[2] Minneapolis Transportation Network Companies（TNC）Ordinance，Chapter 343.Transportaion Net-Work Companies City of Minneapolis Licenses and Consumer Services，Updated July 2014.

[3] 王麗麗，謝予彤.代表建議構建針對網約車的保險理賠模式[N/OL].檢察日報.2016-9-19.

作者簡介

毛榮（1992—），女，漢族，四川西昌人，四川省社會科學院，碩士研究生，訴訟法與司法制度專業。

廖琳（1993—），女，漢族，四川達州人，四川省社會科學院，碩士研究生，訴訟法與司法制度專業。

盧少文（1990—），男，漢族，河南信陽人，四川省社會科學院，碩士研究生，訴訟法與司法制度專業。

課題項目：本文受四川省社會科學院研究生學院學術新苗項目資助，是“網約車監管困境實證研究及對策分析——以成都市為例”課題研究成果，課題組成員：毛榮，廖琳，盧少文。

（作者單位：四川省社會科學院）