法治推進改革： 深化依法治國與司法行政改革的審思

李棟

摘 要：司法行政改革的深化和發展是依法治國的重要內容，本質是構建社會主義法治社會。特別是習近平總書記新時代中國特色社會主義法治建設的核心思想更是加速了司法機關改革的進程，司法行政機關要以總書記的指示要求和我國司法現狀為基礎，從司法改革的方向、宏觀思路、阻礙司法改革推進的因素以及如何解決現實問題等多個方面構建整體的改革框架。

關鍵詞：依法治國 司法行政 法治思維 改革

十八大以來的五年，以習近平同志為核心的黨中央立足中國法治發展的現實狀況，對深化司法改革作出重要部署，以及十九大憲法的修改，都一定程度促進了法治的發展，司法行政機關要以此為契機，進一步加大和推進司法行政機構改革的進度，為使司法行政機關達到辦事效率高、機構設置精簡、部門協調順暢奠定基石。從法意上說，司法行政機關改革不僅關乎到中國法治發展的進程，更是司法文明和司法和諧的重要標志。作為司法行政機關，要找準改革的切入點，把握司法行政機關的邏輯關系和要素，理清司法行政改革的思路，以高效為目標，以務實為理念，以發展為動力。

一、司法行政改革的基石

（一）習近平法治思想精髓的延展

新時期，習近平法治核心思想的提出，引領了全國人民參與全面推進中國特色社會主義建設中來，為實現中華民族偉大復興的“中國夢”奠定了基礎，其法治思想能及時應對當今世界發展過程中帶來的多極化、經濟全球化、文化多樣化、信息現代化等問題的挑戰。應該準確的說，發展和完善社會主義法治制度，是推進國家法治體系和提高社會綜合治理能力現代化的時代產物。[1]習近平法治思想的實質是對馬克思主義思想在中國發展中的終結和歸納，符合歷史發展的要求和社會經濟積累資本，更是加快我國邁向世界法治文明前列國家的進程和動力。社會的進步和發展需要司法制度和司法體系的完善，而法治的表現形式則通過體現在司法機關依法行政行為的全過程。因此，依法治國與司法行政改革是建設社會主義法治國家的首要任務。習近平法治思想準確把握了我國法治發展方向，為司法行政機關改革提供重要的依據。通過其法治思維的精髓植入和不斷地深化，未來幾年司法行政機關的改革目標會更加明確，行政方式更加和諧，行政手段會更加科學。

（二）行政機構改革的整體規劃

在2018年3月召開的十三屆全國人大代表大會上，表決通過了機構改革方案，其中包括對司法機關進行改革，這充分說明我國行政機構需要跟進時代的發展，需要不斷地優化機構設置。行政機構改革目標是清晰的，就是要調動各方面的積極性、主動性和創造性，推出一系列人民群眾普遍得到實惠、司法行政機關行政行為完善的政策措施，積極有效地推動司法行政各項工作的系統化、科學化、制度化發展，探索傳統業務創新升級，促使對司法行政改革發展的有力推進。中央行政改革的整體方案提出和制定，是黨中央和習近平總書記的科學規劃，是時代進步的重要體現，是推動國家發展的動力。司法機關作為行政機關的有機組成部分，理當列入改革的框架之內，其性質和職能的特殊性也決定了改革的必要性和先驅性。司法行政機關需按照國家關于《深化黨和國家機構改革方案》的整體布局和綱要，結合自身的特點，堅持穩重求進的工作基調，堅持正確的改革方向，以加強黨的領導為中心，以國家治理體系實現現代化為導向，優化司法行政機關職能配置，深化職能轉型、優化工作方式，扭轉工作態度和作風，提高工作效率，構建科學規范、工作高效、群眾滿意的司法行政工作體系。

（三）法治發展的必經途徑

事物的生存發展需要不斷地完善自我和自我優化。法治作為社會發展的產物，是維護良好社會秩序的強有力保障，同時要求法治發展要與經濟社會的方向一致，且同步。因此，法治的發展在自我調整的基礎上，要與經濟的發展相協調。法治發展的必要途徑包含兩個方面：

1.適應經濟發展整體趨勢。我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，轉型帶來的問題可能阻礙經濟發展和擾亂社會整體秩序，需要運用法治手段給予解決。因此，法治的發展要與經濟的發展相適應，是我國司法行政改革的目標。

2.法治自我深化。依法治國是新時期的重要任務，是深化司法行政改革的前提和基礎。法治思想和法治任務的融合形成法治行為，而法治行為解決的是社會發展中的矛盾，矛盾現象的產生則依賴于社會的發展。由此而見，法治和社會的關系是共存與發展關系。新矛盾不斷地出現，就需要法治的發展跟得上矛盾出現的步伐，甚至要求法治發展速度要先矛盾，反之，就失去了法治在社會發展中的作用和意義。法治的發展需要不斷地調整方向，不斷地深化法治內涵，要在調和社會矛盾的同時，提高依法行政的質量和效率。

（四）法治思維模式的轉變

近年來，以習近平同志為核心的黨中央為健全普法宣傳教育機制，落實國家機關普法責任，進一步做好國家機關普法工作而作出了一系列的重要部署，其核心內容指導了當前和今后一個時期法治宣傳教育的總體方向。各地各部門按照要求和指示采取各種方法，通過各種途徑，強化普法主體責任意識，將普法工作作為推進法治建設的基礎性工作，納入本地本部門工作總體布局?？梢哉f，法治宣傳的成效非常明顯，不僅提高了廣大人民群眾守法和運用法律維護合法權利的意識，而且奠定和構建了法治思維模式。人民群眾法治思維模式形成有兩個主要因素，外因和內因。外因是有一個長期、穩定的法治環境，其內因是普法思想的注入，這兩種因素相互發展、相互促進、共同作用使法治思維模式發生了轉變，由被動接受法治行為到主動運用法治手段維護合法權益，積極參與國家發展建設，全面地對執法機關的執法行為進行監督，對違法行為進行投訴和控告，這充分說明了群眾法治意識的提高和法治思維的轉變，其本質是構建法治文明社會的基礎和動力。

二、構建和完善司法行政改革體系的路徑剖析

（一）明確刑罰執行的歸屬權

我國法律規定司法行政機關具有刑罰執行權，與偵查權、公訴權、審判權相互結合，共同完成打擊犯罪。也就是說公安機關、人民檢察院、人民法院以及司法機關要按照各自的權限范圍開展工作，這種分工不僅是為了保障公民的合法權利不受侵害，更是提高司法機關的工作效率。但事實上，各司法機關之間出現了權限交叉，一定程度上影響了職權行使，只有進行司法改革，解決和落實職權歸屬，理順公、檢、法、司權限范圍，確保權限分工明確，才能為推進司法行政改革營造良好氛圍。

1.公安機關的執行權劃歸司法行政機關。由于我國公安機關的特殊性和歷史性原因，現承擔著部分判決生效的執行權，包括拘役、管制、剝奪政治權利和驅逐出境，甚至有些判決生效的短期實刑也由公安機關的拘留所代為執行，這種情況一定程度影響了辦案的效率。從公安機關的性質來講，偵查權是特有權，也是作為打擊犯罪的第一道關卡，尤為重要，案件偵查質量的好壞直接影響到公訴和審判，公安機關只有全心投入到偵查辦案上，才能保證后續的訴訟工作高質量、高效率的進行。以習近平同志為核心的黨中央，站在國家發展的角度，提出對公安機關進行改革，并于2018年3月審議并通關了《公安機關執法勤務警員職務序列改革方案（試行）》和《公安機關警務技術職務序列改革方案（試行）》，不難看出，公安機關的首要任務還是要落實在偵查辦案。近幾年來，司法行政機關對相關執行關押機構進行升級和改造，積累了豐富的看守和教育罪犯經驗。因此，如果條件成熟，可以考慮將拘役、管制等刑罰由監獄負責執行，既符合司法改革本質，又符合法律的精神。

2.人民法院的執行權劃歸司法行政機關。人民法院負責部分刑罰執行權，包括死刑執行、罰金刑、沒收財產刑等，[2]其規定不僅分散了審判機關精力，且易于產生違法行為，違法行為主要源于審判和執行一體化，司法機關是相互配合、相互監督的關系。為此，將人民法院執行權劃歸于司法行政機關，也是司法改革所需要思考的重點問題之一。當然，對于執行權劃歸是為了完善機構，明確權限，提高司法效率，優化和推進改革為前提，需在國家有關部門的總體指導下進行。

（二）探索和強化律師制度改革體系

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“中國特色社會主義進入新時代”，這無疑給司法改革和法律從業人員帶來契機。律師作為法律服務行業的專業人士，對于推動法治社會的發展起到一種不可忽視的作用。以審判為中心的訴訟制度改革更加明確了律師的地位，[3]這充分說明了律師在法律訴訟程序中會越來越重要。就目前來看，有關律師的制度和法律規定，不足以在源頭對律師的業務素養嚴格把控?，F行規定對律師門檻要求只是通過司法考試和實踐經驗即可，缺少一定的淘汰和篩選程序，縱觀律師的行業的發展趨勢，必須要求其隊伍專業性強、業務精通、依法服務。司法行政機關作為律師的主管部門，更是要擔負起律師行業改革的重擔。

1.完善律師入行門檻標準。作為專業律師，其主要條件就是要求具有本科以上法學專業。據統計全國幾乎所有本科院校都開設法學專業，也就意味著都有機會進入律師隊伍。實際上，院校只負責傳授法律專業知識，忽略了對法律職業道德培養，律師在從事法律事務后，易于導致一些違法違紀現象出現，如利用金錢拉攏法官、打聽案情、私下收取高額費用等，影響了司法公正。司法行政機關要通過完善制度和提高考核標準，來確保律師隊伍的整體素質。一是設置律師的電子辦案誠信檔案，對于影響或可能影響案件處理的，記錄在案，并通知所在律師事務所，涉及違法犯罪的酌情處理。二是制定律師考核制度，綜合本年度代理案件情況，由律師協會進行考核，考核不達標，停止代理案件，由司法行政機關組織培訓。

2.建立律師風險防范體系。新時期，律師的發展前景良好，社會的熟識度和認可度較高，在訴訟活動中有不可替代的作用。從職業性質看，律師是運用法律來維護代理人的合法權益，是在矛盾中生存維護一方利益，因此，也衍生了一定的風險，屬于一種相對風險較高的職業。風險的來源主要有兩個方面：一是來自司法機關的風險；二是來自代理人雙方的風險。我國政府為了保障律師積極參與國家法治建設、維護當事人應當具有的法律權利，不斷構建和優化律師參與訴訟的制度，作為律師的主管部門司法行政機關要發揮作用，建立律師風險防控。

建立與公、檢、法機關應急協調機制。公安機關、人民檢察院和人民法院是訴訟三大機關，缺一不可。作為訴訟過程當事人的代理人律師，其業務范圍就是防止其訴訟主辦機關出現違法違紀，保障當事人的合法權益。但在司法實踐中，出現不少律師正常代理案件，被辦案機關非法拘留或逮捕現象，追究其原因是律師辯護目的與辦案機關意愿相差甚遠，且辦案人員存在違法行為。作為律師，其屬性決定了只能是當事人合法權利的維護者，顯然是在與辦案機關在法律規定上爭論，易于出現矛盾。司法改革的目的就是要優化良好的法治環境、提高司法機關辦案效率、扭轉法治思維模式、保護公民合法權利。因此，司法行政機關應與公、檢、法磋商和溝通，建立律師緊急溝通機制，保障律師正常、合法參與訴訟活動。對于辦案機關違法損害律師權力的及時商討解決，確保律師的正當權力。

（三）深化人民監督員制度

2016年7月，中央全面深化改革領導小組經過反復討論和斟酌，審議通過的《深化人民監督員制度改革方案》，在認真總結人民監督員試點經驗的基礎上，最高人民檢察院、司法部依據《方案》的內容和精神研究制定并頒布《人民監督員選任管理辦法》。該辦法的實施在司法行政改革進程中實屬一項重大突破，拉近了司法行政機關和人民群眾之間的距離，改善了兩者的關系。司法行政工作需要人民群眾參與，更需要人民群眾支持和理解。司法機關工作效率的高低，質量的好壞，是需要人民群眾進行評價。據司法部數據統計，截至2016年11月底，全國已選任人民監督員13490名，監督評議案件2097件，改革工作取得了良好成效，達到了改革的目的。[4]可以說，建立人民監督員制度，是黨和國家依據我國司法現狀和發展趨勢作出的正確決策，司法行政機關作為司法改革的主要機關，要繼續深化和完善人民監督員制度，結合實際工作，對現有的方案進行優化，徹底把人民監督員制度納入司法行政機關的日常管理工作之中，要彰顯出人民監督制度是司法文明和司法行政工作的重要組成部分。

（四）完善司法鑒定的統一管理體系

中央深改組會議審議通過了《關于健全統一鑒定管理體制的實施意見》，這將給我國司法鑒定行業的發展帶來前所未有的機遇。就司法鑒定本身來說是解決訴訟過程中涉及的專門性問題，更是協助司法機關查明案件事實的司法保障制度。健全統一司法鑒定管理體制是法治社會發展的需要，要圍繞著適應以審判為中心的訴訟制度改革，完善司法鑒定工作機制，要對司法鑒定的從業人員嚴格培訓，遵守執業責任和職業道德，強化監督管理，確保鑒定人依法對涉案專門性問題作出科學、客觀、公正的鑒定結論。還應加強司法鑒定與辦案工作的銜接，不斷提高司法鑒定質量和公信力，保障訴訟活動順利進行，促進司法公正。目前，從我國司法鑒定職能來看，其存在領域較為寬泛，為了保證鑒定的客觀性，作為具有偵查權的公安機關管理的司法鑒定機構應從其分離出來，轉化為社會服務型鑒定機構，歸屬司法行政部門進行業務指導和管理，防止公安機關在偵查階段將先入為主的思想帶入鑒定活動中，影響案件的公正辦理。司法行政機關要結合鑒定行業的客觀實際，以及其他司法機關存在鑒定機構的現狀，有針對性的提出改革方案。

注釋：

[1]徐漢明、邵登輝：《習近平法理法治思想及其實踐研究》，載《中南民族大學學報》2018年第1期。

[2]陳瑞華：《司法行政機關的職能定位》，載《東方法學》2018年第1期。

[3]樊崇義：《司法改革背景下的律師法修改》，載《人民法治》2018年第2期。

[4]郭華：《人民監督員制度的創新發展與改革完善》，載《中國司法》2017年第6期。