國內高校公用房有償使用管理模式調研

馬姝婷， 果雅靜， 劉 梅， 王亞東

(中國農業大學 國有資產管理處, 北京 100083)

在高校的建設發展過程中,切實做好公用房資產的管理工作,關系到學校的整體穩定和綜合發展。在有力保障學校正常運轉的前提下,如何科學管理、優化資源配置,避免國有資產的閑置、浪費和流失,最大限度地發揮公用房產資源的效益和作用,實現公用房資產的合理配置,是高校管理工作面臨的一個重要課題。

1 高等學校公用房管理制度實施現狀

近十幾年來，高等學校在不斷進行公用房管理改革嘗試。1997年清華大學率先對公用房使用管理進行了突破性改革,摒棄了沿用幾十年的公用房分配模式——無償“供給制”,推行新的公用房使用管理模式——有償使用制,收到較好的效果。此后,北京大學、浙江大學、上海交通大學、復旦大學、哈爾濱工業大學、北京理工大學、大連理工大學、華南理工大學、西北農林科技大學等紛紛進行公用房管理使用改革,建立起適合本校的公用房有償使用管理體系。

本研究對教育部75所直屬高校、39所“985工程”高校以及部分農業類高校進行了調研(見表1),可見目前采用市場化資源配置方式實施公用房有償使用管理制度是國內高等學校普遍采用的管理方式。通過公用房有償使用管理制度,發揮杠桿作用,能夠合理建立分配機制,逐步實現公用房規范化和程序化管理,可以優化公用房資源配置,切實提高房產資源的使用效益。

表1 不同類型高校的公用房有償使用實施情況

2 公用房有償使用管理制度的制定和實施流程

本研究選取了45所實施公用房有償使用管理制度的教育部直屬高校、“985工程”高校和部分農業類院校,通過對公用房管理人員進行訪談,對管理制度進行內容分析,梳理出實施公用房有償使用管理制度的流程圖(見圖1)。

圖1 公用房有償使用管理制度實施流程

3 公用房有償使用管理制度的核心要素

本研究對45所高校的公用房管理制度進行了文本分析,對公用房管理制度的核心要素進行了歸納總結。公用房分類是有償使用的基礎,針對不同的類別,采取不同的管理原則。

3.1 管理原則

本研究從45多所高校的公用房管理原則文本中提取了有意義的關鍵詞,在近義詞合并基礎上,進行了關鍵詞的詞頻統計,共出現35個關鍵詞。其中,高頻出現的關鍵詞有：超額收費、定額配置、有償使用、動態管理、分類管理、定額免費,體現了高校在公用房管理方面的共同原則；大多數的關鍵詞頻次都比較低,比如保證辦學、服務師生、合理使用、加強維護、兼顧特殊等只出現1次的關鍵詞,呈現了各高校在管理方面的傾向性。

3.2 公用房分類

分類管理是公用房有償使用制度實施的重要前提,本研究對45所高校的公用房管理辦法中的公用房分類進行了統計,一共出現46種分類,經近義詞合并后共有26種分類,出現頻率最高的是公共服務用房、學院用房、黨政機關用房、產業商業用房、后勤保障用房等,其中產業商業用房實際與經營性用房仍有重合的部分；?？乜蒲杏梅?、有獨立建制的科研機構用房、科研周轉房等屬于個性化分類,可以體現出學校在公用房管理中不同的管理思路。

公用房的管理原則與公用房分類緊密相關,不同的分類采取不同的管理原則。對于黨政機關用房,因需要嚴格執行《黨政機關辦公用房建設標準》(發改投資[2014]2674號),因此一般的管理原則為“定額配置、超額收回”；對于學院和科研用房,普遍采用的管理原則是“定額配置、定期核算、超額收費、缺額補貼”；對于公用服務用房、學生宿舍、后勤服務用房,普遍采用的管理原則是“按需配置”；對于產業、商業等經營性用房普遍采取的管理原則是“有償使用、協議管理”。

4 各類公用房的定額標準

4.1 黨政機關用房

黨政機關用房嚴格執行《黨政機關辦公用房建設標準》(發改投資[2014]2674號)的規定。對于存在多校區辦公的學校,定額標準中應有相應的考慮。比如設置一定的多校區辦公用房系數,或補貼一定的用房面積或設置集中辦公區域等方式。例如四川大學,兩校區辦公的部門設置用房系數為1.5；中國石油大學(華東)則是按集體辦公方式配置辦公用房。中國政法大學、復旦大學等高校也有類似的規定。對于存在多校區辦公的高校,可以參考上述學校的相關制度。

4.2 產業、商業用房

通過各高校公用房分類的詞頻統計已經知道,產業、商業用房和經營性用房出現頻率較高,是各學校普遍存在的房屋類別。各學校對與產業商業等經營性用房的管理原則均為有償使用,一般存在兩種收費模式,對于產業用房或服務校內師生為主的直接規定收費標準。例如：清華大學對產業用房收取房屋及配套設施費,收費標準分為無暖氣平房15元/m2使用面積?月,樓房及有暖氣平房30元/m2使用面積?月,臨街房屋加收30%,地下室減收30%；商業用房要跟學校簽訂合同,房租按每天3元/m2計算[1]。

第二種收費方式則為參照市場租金標準收取費用。北京大學規定產業商業用房參照相同地段市場租金標準收取房產資源使用費。復旦大學校辦企業的房屋使用費標準參照市場標準,如需減免,使用人應提出申請,由校資產管理處會同校產辦和校財務處商議,決定是否減免；商業用房租金標準參照市場標準[2]。武漢大學規定產業用房和各類經營性用房按市場價格繳納租金。浙江大學規定以服務社會市場為主的經營服務用房收費標準,按照市場評估價收取公用房資源使用費。

4.3 教學科研用房

教學科研用房是公用房有償使用的主體和核心,也是難點。本項目選取了“哈爾濱工業大學學院用房管理辦法”(2014)、“浙江大學教學科研用房管理實施細則”(2014)、“四川大學公房使用管理辦法”(2014)、“上海交通大學公用房定額管理細則——院(系)、直屬單位”(2014)[3]、“西南大學公用房有償使用實施細則”(2014)[4]、“南開大學教學科研單位用房定額核算實施細則”(2014)、“北京大學教學科研用房管理細則”(2012)等13所高校發布的學院用房和教學科研用房管理細則進行分析,選取原則為2012年之后修訂或發布的,或執行公用房有償使用比較成功的院校,綜合類院校以及農業類院校均有。

調研發現,教學科研用房一般包括行政辦公及教師辦公用房、教學實驗實習用房、科研用房、公共用房和其他用房等。

4.3.1 行政辦公及教師辦公用房

院系行政辦公用房根據院系領導干部職數和科級及以下管理崗位編制數進行核定,確定核定標準。教師辦公用房則按照職級、各類國家級人才等設置定額標準,是各高校通行的做法。

4.3.2 教學實驗實習用房

有的學校設置為教學實驗用房。指各院系用于本科生、研究生的實驗課程用房。目前國內高校主要是兩種定額測算模式。

(1) 按實驗生時數為依據測算

該方式最早以清華大學、哈爾濱工業大學采用的模式為代表。優點是理論解釋合理性強,定量精細。以西北農林科技大學為例,教學實驗用房定額面積核算公式為：B(m2)=(B1/320+B2/192+B3/96)*4(m2)*R,其中B1為公共基礎實驗課生時數、B2為專業基礎實驗課生時數、B3為專業實驗課生時數、R為學科類別調整系數[5]。本科生均教學實驗用房定額面積,較多學校定為4,其依據是：《普通高等學校本科教學工作水平評估方案(試行)》確定的綜合性大學教學、實驗、行政用房使用面積為8.4/生,高校一般辦公及教師用房使用面積約為1.5/生,學校教務部門調配的公共教室及體育、公共外語、馬列等公共教學中心、各類公用實驗藥品庫、器材庫等用房使用面積約為2.5/生,這樣,校內教學單位自行使用的教學實驗用房按其評估標準使用面積應為4.4/生(8.4/生-1.5/生-2.5/生)[6]。

該種模式計算的缺點是：(1)對生時數相關數據要求精確,需要相關部門進行統計、整合、匯總,工作量大。(2)由于教學計劃不能處于穩態,創新型教學改革又把學生選課的自由度放大,生時數動態變化快,需要定期進行測算,穩定性弱。(3)涉及參數較多,公式復雜,測算量過大,可操作性較差。哈爾濱工業大學2014年新修訂的定額標準已經摒棄了此種模式,上海交通大學、東北農業大學、南京農業大學、西北農林大學仍然是采用此種方式進行核算。

(2) 按照辦學規模進行測算

此方式根據學科門類、學生類別以及學生數量進行配置和核算。以浙江大學、重慶大學、西南大學、華南農業大學、哈爾濱工業大學(2014)為代表。浙江大學教學科研實驗用房S11計算公式為：S11=三年級以上本科生人數×A1+研究生人數×A2(各院系A1、A2為本科生和研究生按學科性質設定的定額標準)。而重慶大學為：基本實驗用房定額=k×當量學生人均實驗室面積×學院當量學生數(k為學科調整系數)；當量學生人均實驗室面積=(學?，F有教學科研實驗室總面積-實踐教學基本用房面積-基地補貼用房面積-共享平臺及其他補貼用房面積)÷學校當量學生數。當量學生數=本科生人數+碩士研究生人數×2+博士研究生人數×3[7]。生均實驗室面積一般根據教育部《普通高等學校建筑面積指標》(2008)規定的各學科比例及學校實驗室現狀確定。按照辦學規模核算,各學校也并不是完全一樣,浙江大學和重慶大學是兩種典型的核算方式,可以供各高校參考。

4.3.3 科研用房

本項目所選13所高校的科研用房具體分類并不太一致,總體上包括教師基本科研用房、學生科研補助用房、科研專項補貼用房等。

教師基本科研用房一般按教師人數(含博士后)核定面積,有的學校教師基本科研用房和教師工作用房是合二為一的,也有分開設置的。例如：北京大學規定科研用房面積,按照學校確認的各單位教學科研編制人數(包括全脫產在校博士后)核算,定額標準根據學科性質劃分了4個檔次。浙江大學除了教師工作用房外,還設置教師科研用房補貼面積=全職崗教師人數×B1+ 博士后人數×B2(各院系B1、B2值根據學科性質設置不同的標準)。

有的高校按照科研經費計算法計算定額標準,比如電子科技大學、東北大學均是規定科研用房定額面積以前三年到款科研經費平均數(不含學校免扣管理費的經費)為準乘以科研經費用房配置系數0.5(每萬元0.5平米)；武漢大學以前三年的平均實際進賬科研經費為準,人文社科類每0.5萬元核定1m2,自然科學類每1萬元核定1 m2。

學生科研補助用房,根據學生人數進行設定,本碩博的定額標準會有所不同,像北京大學、南開大學、山東大學等學校均使用此方法核算。

科研專項補貼用房方面,大部分學校為了激勵科研成果,都會設置專門的補貼用房,包括國家級重點實驗室、工程研究中心、重點研究基地、協同創新中心等設置一定的補貼面積,比如哈爾濱工業大學、山東大學、重慶大學、西南大學等高校。西南大學、浙江大學針對高層次人才也設置相應的專項補貼面積。專項補貼面積跟學校的科研導向有關,傾向于對需要鼓勵發展的領域設置相應的補貼項目。

4.3.4 公共用房

公共用房指學院或科研機構及其所屬單位使用和管理的資料室、會議室、檔案室等具有公共用途的用房。公共用房面積標準一般是根據各學院和科研機構教職工在編總人數確定。重慶大學公共用房的核算標準為：定額面積=50 m2+實際在崗人員數×1 m2；定額面積=100 m2+實際在崗人員數×1 m2(文科、管理類學院)[7]。有的高校除考慮教職工人數外,還考慮學生數量。例如：西南大學按全日制在校學生數配置,1 000人以下,配置面積427 m2；超出1 000人部分,每人增加0.3 m2[4]。大部分高?；旧隙际遣捎蒙鲜鲞@兩種方式確定公共用房的配額標準。

4.3.5 其他用房

南開大學、北京大學等高校在制度中明確提出大型儀器設備補助用房,南開大學規定大型儀器設備(單價高于40萬元人民幣)每臺補助10 m2的定額面積；占地面積超過100 m2的單臺超大型儀器設備,每臺補助100 m2的定額面積。北京大學規定大型儀器設備(單價高于40萬元人民幣)每臺補助15 m2的定額面積。占地面積超過150 m2的單臺超大型儀器設備,定額面積按150 m2計算,150 m2以上面積不計入定額用房面積。

浙江大學設置了發展用房是指學校為解決高層次引進人才和交叉研究機構(包括校設研究機構、學科交叉平臺、重大科研項目等)用房需求而調整分配的公用房。四川大學設置了?？乜蒲袌F隊用房,主要用于解決引進高端人才用房、現有承擔國家重要項目并急需空間支持的科研團隊用房以及學校重點建設學科用房。哈工大出臺了科研周轉房管理細則,也是同樣的目的。三所學校均按項目制管理,由學校直接配置和管理。

浙江大學還率先提出了儲備用房的概念,指學校按照總教學科研用房的10%～20%在新建公用房和騰空公用房中預留儲備用房,各院系、校設研究機構可根據實際情況預留發展用房,形成校院兩級儲備用房體系。此做法為學校的人才引進和發展預留了空間,值得借鑒。

通過調研發現,教學科研用房定額標準宜粗不宜細,過細的指標穩定性弱,可操作性較差。公用房有償使用管理制度的目的并不是為了收費,而是通過經濟手段合理有效地調配公共資源,過度細致的指標,只會讓管理陷入無謂的細節當中,有悖于有償使用管理制度的初衷。

4.4 公共服務用房和后勤保障用房

公共服務用房和后勤保障用房各學?；旧喜扇“葱枧渲玫墓芾碓瓌t,不規定核算標準。對于實施全成本核算的院校,比如浙江大學發布了“浙江大學支撐服務用房管理實施細則”,相應建設標準參考建設部、原國家計委、原國家教委聯合下發的《普通高等學校建筑規劃面積指標》(建標〔1992〕245號)制定。

5 公用房收費方式及標準

5.1 收費方式

公用房有償使用的基礎是分類管理,定額核算。有了這兩個基礎,有償使用的管理制度才具備了可操作性。目前大部分高校采取的是定額免費,超額收費的原則。一般的做法為①設立專項經費賬戶；②固定時間核算定額和超額面積；③缺額面積進行經費補貼；④ 超額用房費用學校、學院按一定比例劃入各自賬戶；或二級單位從相應經費中足額劃撥；或學校直接從二級單位預算經費中扣除；⑤經費來源為學校預算經費、科研經費、創收成本和經營服務收入以及其他相關經費[8]。學校收取的公用房資源使用費,可納入學校預算,作為部分單位公用房面積差額補貼及學校房屋維護、物業管理等支出；也可作為事業發展基金,返還給繳款單位。

部分高校實行階梯收費,比如北京大學、武漢理工大學、西南大學；也有少數高校如武漢大學、浙江大學、中國科學技術大學等采取全成本核算,即所有的學校公用房都收取費用。

5.2 北京地區部分高校收費標準

公用房的有償使用收費標準有著明顯的地域性,因此本項目對北京地區高校的收費標準進行了調研,由于有些高校的收費標準并沒有在制度中體現,以及大部分北京高校的國資處網站限制外網訪問,因此只查詢到以下6所高校的收費標準,其中2011年以后實施的有3所。

表2 北京地區部分高校公用房收費標準

表2(續)

6 績效考核

大部分高校在公用房管理辦法中均會設置幾條獎懲措施,以保障有償使用管理制度的順利實施。而山東大學實施公用房使用績效考核,該校實施“山東大學辦學用房使用效益考核辦法”,主要針對辦學用房的管理水平和使用效益,分規范管理類指標和使用效益類指標兩類進行考核?？冃Э己说膶嵤┛梢猿浞终{動學院和科研機構的公用房管理積極性。各高?？山梃b此做法,根據學校實際制定相應的考核指標,有了可量化的績效考核指標,績效考核才能得以實施。

7 實施公用房有償使用管理制度的建議

(1) 結合實際,合理分類,制定標準。公用房有償使用管理制度的前提是分類管理,只有根據公用房的不同性質、用途進行合理的分類,制定相應的定額標準,才能建立統一的公用房使用評價指標。建議以《普通高等學校建筑面積指標》(1992、2008)和《黨政機關辦公用房建設標準》(發改投資[2014]2674號)為基本依據[9],結合學校實際房源情況,制定“公用房定額標準”。定額標準的制定需要與學院及相關部門加強溝通,廣泛聽取各方意見,對于定額核算的方法、學科系數等內容達成共識,增強定編核算方法的科學性,減少后續工作的阻力。

(2) 摸清家底,建立機制,動態管理。全面掌握學校公用房資源的基本信息及狀態,是公用房資源調配的基礎。建立包括房屋基本信息、使用情況的學校公用房管理系統,方便校院兩級進行管理、信息更新,方便信息公開及監督,實現房屋的動態管理。通過有償使用管理制度,建立合理的調配機制,逐步摸索出一套分配、管理、回收的運行機制[10]。

(3) 加強規劃,把握全局,著眼未來。學校應根據公用房資源的實際情況以及建設發展規劃,對各校區的職能進行合理規劃,立足長遠,既要考慮存量資源,又要對新建資源進行統籌安排。既要保障教學、科研、辦公用房的穩定,又要預留一定的機動用房、發展用房,以從容應對用房的調整和新增的需求,支持學校各項工作的可持續發展。