我國收費公路民間投資問題探討

未小剛

【摘 要】在市場化和全球化的大背景以及我國公路交通基礎設施得到初步緩解的情況下，本文對我國收費公路建設還要不要引入民間資本，如何引入民間資本以及民間資本引入后如何進行規范和管理三個方面進行研究和探討，以對促進我國收費公路的發展起到拋磚引玉作用。

【關鍵詞】收費公路；民間投資；基礎設施

一、公路基礎設施該不該引入民間資本的探討

在市場化和全球化的大背景以及我國公路交通基礎設施得到初步緩解的情況下，對于高等級公路是否還必須進行收費，是否要實行收費經營，目前爭論較大。有一種觀念認為，“能不收費就不收費，能搞收費還貸就不去搞收費經營”。如何看待現階段中國的收費政策？收費公路是否要引入民間資本實施收費經營？收費經營與收費還貸孰優孰劣？等等一系列問題都值得我們去探討。

1、高等級公路是否要進行收費。公路收費目前存在公路商品屬性理論、公路級差效益理論、成本補償理論和交通量分流理論等多種理論支撐，因此公路收費在理論上存在合理性。但從整個社會的效率上看，公路收費增加了物流成本，消費者要付出高于不收費時的成本，同時收費過程中的管理成本是社會福利的損失。

然而，我國公路基礎設施瓶頸作用還沒有完全得到緩解，根據跨越式發展目標公路基礎設施還必須大力發展，資金不足已成為公路跨越式發展的重大障礙，如何籌集公路建設所需資金，沒有收費政策不行，從我國歷史發展實踐和國外公路發展實踐來看，公路收費政策還應該繼續實施。

對于公路是否收費，筆者認為，第一，在經濟較為發達，公路建設資金不緊缺的地方對高等級公路應該停止收費，以減少地區物流成本，促進地區經濟發展。第二，上述地區在一定的條件下可以對公路實施收費，但收費的標準應按照邊際成本定價方式，公路收費政策實施的主要目的不是投資成本的回收，而在于防止無限制對公路消費，防止出現交通阻塞現象。第三，對于經濟較為落后、公路建設資金缺乏的地區，可以繼續實行公路收費政策以籌措資金。但收費標準的制定應綜合衡量收費政策對當地經濟發展的促進與阻礙作用，使收費與地區經濟發展處于一個相對均衡狀態。第四，政府應注重轉移支付和國民經濟的再分配，尤其是地區之間的轉移支付和再分配。在財政預算中增加對交通基礎設施落后地方的比例，對民間投資公路應給予一定的財政補貼和優惠政策。

2、對收費公路是否應吸收民間資本進行投資建設。從理論上看，公路收費政策使民間資本投資成為可能，收費公路并不排斥民間資本。從政策上看，黨的十六屆三中全會明確提出“要大力發展和積極引導非公有制經濟，要放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域?！?/p>

我國經濟改革的方向是建立和完善社會主義市場經濟體制，市場化是改革的方向。什么是市場化，如何實現市場化，對于公路交通基礎設施是否也應走市場化道路，如何走，公路資源的配置問題是否需要用市場規律來調節。公路作為一種稀缺資源，其配置也必須通過市場機制，遵循市場規律，才能使效用發揮最大。

在明確上述問題后，筆者認為，第一，收費公路可以吸收民間資本，因為無論是理論上還是政策上民間資本投資公路建設都能站得住腳。第二，民間投資比政府投資更有效率，從資源的有效性來看，應該支持民間資本積極進入公路基礎設施領域。第三，從目前國家經濟狀況來看，完全由政府投資建設公路不現實，并且隨著積極財政政策的淡出、國債資金的減少、信貸資金的還貸壓力增大，資金的短缺問題日益嚴重，而社會民間資本相對充足的現實，需要民間資本積極投資公路建設。第四，民間資本投資公路建設也存在一些問題，如民間資本的逐利性和公路基礎設施的社會公益性之間的矛盾，因此，對民間資本投資應加強交通主管部門的行業監督管理職責。

3、收費還貸與收費經營孰優孰劣。在收費還貸模式下，收費屬于事業性收費，收費單位不用繳納所得稅等稅收；而收費經營模式下，收費屬于經營行為，收費單位要交納一部分稅收，并且民間投資者還需要獲得一定的投資回報，因而將一部分原本屬于公路交通系統內部的收益流出公路交通系統，造成部門損失。這是堅持收費還貸的理由。

收費經營模式主要具有以下優勢，第一，采用收費經營模式可以籌集到大量民間資金，緩解我國公路建設資金不足的矛盾。第二，收費經營模式更符合市場化要求，它比事業性收費更注重效率的提高和成本的節約，如能有效地控制管理費用。第三，收費經營通過吸收民間資本，改善其資本結構，相對來說其融資成本更低（民間投資者所要求的回報率是彈性的，而且是根據稅后利潤提?。?、還貸壓力更小。這是堅持實行收費經營的理由。

綜上所述，筆者認為，第一，不能簡單的說收費還貸好還是收費經營好，不同地區、不同時期、不同環境下兩者比較優勢不同。第二，收費經營應該是發展方向，市場經濟體制下要求公路的供給符合市場競爭機制和市場規律。第三，收費經營中如何處理好民間投資主體和政府的關系顯得尤為重要。

二、公路基礎設施如何引入民間資本的探討

經過幾十年的發展，公路融資方式和渠道日益增多，公路投融資體制已形成投資主體多元化和融資渠道多樣化。民間資本作為公路資金來源的一種，在公路建設中起著不可忽視的作用。面對當前我國公路領域民間資本進入不足的現實，有必要對民間資本進入公路基礎設施領域的機制進行研究。影響民間資本投資公路基礎設施建設的因素是什么？民間資本進入公路基礎設施領域應從哪些方面進行規制，即其準入條件是什么？民間資本進入公路領域的渠道包括哪些？各種融資渠道應該注意問題有哪些？如何解決？筆者認為，啟動民間投資有兩個關鍵環節，一是要形成民間資本投資增長的內在機制，主要是民間投資的準入機制、融資機制和激勵機制；二是創造優良的民間投資環境，其中包括信用環境等。將投資環境、準入機制、融資機制、激勵機制這四者解決了，公路基礎設施領域民間資本進入問題就迎刃而解。

1、對于民間資本投資公路基礎設施的影響因素，筆者認為主要包括三個方面：第一，公路基礎設施自身的經濟特性（投資規模大、建設周期長；沉淀資金大、退出成本高；投資收益率低、資本回收期長；外部效益明顯；穩定的現金流；高風險與低風險并存），這是影響民間投資的主要因素。第二，民間資本的經濟特性，民間資本的逐利性和風險回避性使其只愿意投資經濟效益好、風險小的公路項目。第三，制度因素，這是個涵蓋面比較大的因素系統，包括市場體制、投融資體制、稅費環境、法規環境、政府管制、企業自身因素、產權保護制度和信用制度等，對民間資本投資都具有加速和減緩作用，因此可以通過改善這些投資環境來促進民間資本進入公路領域。

2、民間資本進入還存在種種障礙，如以項目前期工作中的審批制度為代表的行政壁壘、公路建設巨額投資的資本壁壘等。對于民間資本的準入條件，筆者認為：第一，應該改革現有的審批制度，縮減審批手續和審批時間。第二，全面推行公開招投標制度，采用公平、透明原則選擇民間投資者。第三，創新融資機制，尤其是資本市場融資機制，將廣大居民手中小額的資本量通過資本市場匯集成巨大資本量投資公路建設。

3、我國收費公路民間融資手段豐富，包括項目融資、資本市場融資、經營權轉讓等，每種融資方式各有利弊。筆者將對幾種主要的融資方式進行介紹分析，從豐富和創新融資手段上為民間資本進入公路基礎設施創造一個良好的融資機制，并就各種方式的利弊及適用性進行簡單的分析。

三、收費公路引入民間資本后的規范和管理問題探討

從我國收費公路民間投資發展實踐來看，各地交通主管部門都將重點放在民間資本的引入中，而對民間資本引入后的規范與管理重視不足，因而民間資本引入后的規范與管理上出現的問題也比較多。我們不禁要問，產生這些問題的根源是什么？政府如何對民間投資者行為進行規制？民間資本進入后政企關系如何構建？政府在民間資本投資收費公路中的作用有哪些？民間資本最終是否該退出公路領域？如果要退出，如何退出？等等，這些問題都需要我們認真的研究。

1、問題根源。筆者認為：（1）民間資本逐利性與公路基礎設施公益性之間的矛盾是產生問題的根源。如何解決這個矛盾是規范民間投資主體和政府關系的關鍵所在。（2）資本逐利性和公路公益性的協調，關鍵在于讓民間資本承擔一定的政策性責任，同時政府給予一定的補償或者通過激勵機制使民間資本自覺的承擔社會責任。具體的說，民間資本提供具有很明顯外部效益的公路基礎設施必須使其不能以利潤最大化為目標，而必須承擔社會公平等政策性負擔；政府為了彌補企業因政策性負擔所造成的損失必須對企業進行事前或事后的補償，通常是給予企業一定的財政補貼或者其他優惠政策。

2、民間資本進入后政企關系的構建。一般來說，民間資本投資收費公路是通過組建公路經營企業來對公路進行經營、獲取收益，因而民間投資者與政府的關系集中表現為政企關系。政企關系如何合理構建，筆者認為：（1）采用特許經營制度，通過簽訂特許經營合同，以合同形式從法律上對雙方的責權利進行規范。（2）如果有政府資本的參與，可以采用股份合作、參股等形式加強政府資本與民間資本合作，把兩者關系確定為股權關系。（3）政府加強對公路經營企業的行業管理，從直接插手企業的經營行為轉變為間接管理，從行業角度進行宏觀監督和管理。

3、政府在收費公路民間投資中的作用。收費公路民間資本投資離不開政府的參與，筆者認為政府在民間投資中的作用表現在以下幾個方面：（1）統籌規劃，行業指導；（2）開放市場，創建新型投融資機制；（3）投資帶動，政策扶持；（4）加強監督，立足服務；（5）保障民間投資主體合法權益。

4、民間資本的退出問題。民間資本投資公路基礎設施主要是當前特殊的環境需要，而《公路法》規定，公路收費期限最長不超過30年，在我國公路建設目標基本完成并且收費期限也到期時，原有投資公路領域的民間資本如何發展，是否應該退出？如何退出？筆者認為：（1）因為公路的公共物品屬性，公路收費制度最終將退出歷史舞臺，民間資本最終需要退出公路領域；即使將來為防止用戶無限制對公路消費而進行公路收費，但這種收費行為完全可以通過事業性收費解決而不必民間資本的參與。（2）民間資本退出公路經營領域的方式主要有兩種，一種是收費經營期限到達時將公路經營權無償交還國家，民間投資者退出公路經營領域；另一種是政府從地區整體經濟發展出發，對民間資本經營的公路收費權進行回購，民間投資者退出。

【參考文獻】

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