淺析我國中央對地方財政轉移支付的問題及策略

廖夢醒

【摘 要】對于政府間財政關系來說，財政轉移支付是非常重要的內容，隨著當下對于分稅制改革的進一步加深，也使得我國中央對地方在財政轉移支付方面的體系更加趨向完善。從當前總的占比來看，中央對地方轉移支付種類仍然很多，并且也在中央支出中占有很大的比例。應當根據我國當前經濟的轉型階段來對轉移支付體系予以客觀的對待，并且逐漸降低中央對地方財政轉移支付的比例。通過針對其中存在的諸多問題予以重視，并且予以有效的解決對策。

【關鍵詞】中央；地方；財政轉移支付；問題；對策

就轉移支付的內涵來說，其主要就是政府之間為了解決在相關活動中產生的財政失衡現象而進行的一種彌補，通過該形式的財政資金轉移可以補充公共物品，并且作為一種無償支出存在。其可以有效解決政府之間的橫向不均等、縱向不均等以及區域間的外部效應。

一、中央對地方轉移性支付的內涵

就政府之間的轉移支付來說，從資金本身的用途可以分為一般性轉移支付、專項性轉移支付以及分類轉移支付。對于一般性轉移支付來說，主要就是存在于上級政府沒有按照特殊規定的資金轉移支付，其一般就是按照公式法來進行分配支付額度，而專項轉移支付主要就是上級政府對一些具有特殊規定用途的資金進行轉移支付。最后的分類轉移支付則介于上述二者之間，其系按照公式法來進行分配，同時也不是按照具體的項目來進行的，資金的用途主要按照大類來區分。而對于接受轉移支付的下級政府來說，其在各個項目的選擇之間就有一定的調劑性質。對于有效的政府財政轉移制度設計，應當根據當前的實際需求，首先要保證相關制度的設計可以滿足政府完成相應的公共服務的需求，要更好的發揮其公共職能的作用，其次轉移支付制度不能成為一種上級政府約束下級政府的軟約束，同時也不是下級政府“甩包袱”的理由。再者要有效的針對當下的轉移支付制度予以完善，保證其中具有公平的設計。要明確轉移支付額和下級政府產生的知識財政缺口要相銜接，并且二者之間的額度差別是需要有理論支撐的。最后就是要保證整個轉移支付制度是透明公開的。政府再根據相應的項目來制定預算額度時，可以及時的通過上下級政府之間的轉移支付額度的具體數字來展現出來，這也是確保政府各項工作公正公開透明的基礎。

二、中央對地方轉移支付現狀

我國在1994年實行分稅制改革，因此也確立了當前市場經濟的政府間財政關系的基本框架，希望通過循序漸進的改革來增加中央財政的控制增量，同時用增量部分來對公共服務予以平均化的控制和管理，并且在此基礎之上對不同區域的政府進行財力再分配，以此來落實和規范財政轉移支付制度。而當前現狀是中央政府對地方政府財政轉移支付的比重過大，因此也在很大程度上使得中央財政本級支出被嚴重的縮減，這與其他國家相比也是很小的比例。而且我國中央政府對下級政府轉移支付和稅收返還的規模是很大的，這也能夠從側面反映出我國的公共資源能力很強，而政府有能力對于公共資源在不同政府之間實行再分配，然而與一些國家相比，也可以看出由于中央直接支出的比重過小，并且將更多的公共服務支出責任下放給了區域政府，因此雖然能夠在一定程度上提高公共資源使用的效率，但也會因為有很多的影響因素而存在各種問題。有效的實現中央政府對地方政府的公共資源再分配，可以有效的根據中央和地方事權支出責任進行重新的調整，這也可以解決當前財政轉移支付中的種種問題，要有效的提升一般性轉移支付在總轉移支付中的比重，同時也應該提升中央政府直接支出的比重，建立分類轉移支付體系，以此來構建高效的轉移支付制度。

三、中央對地方一般性轉移支付

中央對地方一般性轉移支付在當前雖然具有一定的成效，但是仍然需要針對其中存在的問題予以重視。從理論上來說，一般性轉移支付主要就是上級政府對下級政府按照沒有具體約束用途的轉移支付。而這種轉移支付一般都是按照公式法來確定數額。我國的中央對地方一般性轉移支付制度的起始來看，其主要源于1995年財政部地方司主要負責設計的內容，而在該制度開始形成的時期，主要包含客觀因素轉移支付以及政策性轉移支付內容。前者在轉移支付過程中，主要就是按照公式法來對下級政府在財政收支上存在的問題予以約束，并且通過計算來轉移支付。而政策性轉移支付對象更多是區域性的，比如其針對民族區域來制定財政轉移支付，并且保證相關制度符合不同民族區域的需求。而這里所謂的一般性轉移支付，是在2002年是過渡性轉移支付更名而來的，其主要就是指向相關的財政收支缺口予以過渡性的財政依據標準。

通過有效的按照公式法測算，可以就一些標準財政支出大于收入的政府或者是相關區域予以相應的補助，尤其是針對轉移支付項目來填補缺口。從目前我國財政轉移支付制度上來看，已經將一般性轉移支付納入到主要的支付過程，并且這種支付方式可以不設置具體的政府服務內容以及具體用途，可以按照政府自己的意愿來使用所得的資金。此外還有很多類型的財政轉移支付項目，這些項目和不同的政策有關。比如調整工資轉移支付，成品油稅費改革，轉移支付，義務教育轉移支付，新型農村合作醫療轉移支付，西部區域基層政權建設轉移支付以及民族區域轉移支付等。而不同的財政轉移支付出于不同的目的，有些是中央政府根據相關政策的調整而導致地方政府在收入上減少進行的補助，進而通過相應的資金來填補缺口。這一類的資金本身就沒有非常嚴格的使用指向，因此這種轉移支付所使用的途徑是非常寬泛的。而對于一些調整工資轉移支付，農村稅費改革，轉移支付等內容需要具體的規劃，政府在使用相關的金額是需要具備一定的自由度，但是也應該按照相關項目的實際狀況來分類撥款。一般性轉移支付中含有很多的種類，這也是當前中央在政策上的變化而導致的。種類繁雜的一般性轉移支付對于當前我國經濟轉型的關鍵時期有著積極的意義。

四、中央對地方專項轉移支付

當前從中央對地方專項轉移支付來看，其存在的問題就是管理效率上的問題。要明確專項轉移支付在設置過程中是有明確的目標的，其主要是需要委托地方政府完成中央政府的指定，要確保其能夠解決地方在公共服務提供上存在的諸多問題，因此通過專項轉移支付可以更好的提升地方政府的服務能力，因此可以明確專項轉移支付的特點，首先專項轉移支付本身就具有特定的用途，而不像一般性轉移支付那樣具有寬泛的用途，需要地方政府將相應的財政資金用在指定的用途上，同時由于專項轉移支付自身也具有很多的類別，所以在管理的過程中可能會存在一定的影響因素。而這些影響因素會影響到中央對地方專項轉移支付效率，相關因素主要體現在以下幾點。

首先在專項轉移支付上仍然存在不透明的現象，如果無法在公開渠道對專項轉移支付的具體項目進行了解，尤其是相關項目的子項目以及額度和資金的使用狀況，那么也就針對在專項轉移支付環節的審批以及管理等無法進行監督，這種不透明的過程也會滋生很多腐敗的現象以及低效率的財政管理。其次，對于專項轉移支付的管理工作上仍然存在著權責不清晰的現象。而如果沒有做好權責歸屬，那么也會使得這種低效率的管理工作無法提升專項轉移支付的效率和質量。專項轉移支付明細項目過多，并且其中的影響因素也是非常繁雜的，這也會使得不同項目之間出現交叉重疊的現象。對于政府項目投資來說其可能會存在多頭管理的現象，而在轉移支付資金時，又會因為種種因素而存在著信息不對稱的行為，因此在接受專項轉移支付的項目可能已經接受了多種類似的資金補助或者是相關的資金補助無法及時到位。如果有的專項設置有交叉重復的現象，那么就會使得大量的國有資產浪費或者流失，產生轉移支付政策以及相關的目標不明確以及不協調等現象。由于各個部門在專項轉移支付上存在著不同的工作標準，可能在目標上就存在著不協調的狀況。就比如在2013年中，中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告披露，由于專項轉移支付政策目標存在不協調現象，因此使得財政部和農業管理部共同管理的項目因為其中成本的價格增加，也使得對于其補助的價格高于相關項目設備報廢的價格，而其中項目的專項支付政策目標由于很模糊，也使得整個項目陷于停頓。

在轉移支付中存在的很多問題大都集中在專項轉移支付中。一方面上級政府希望通過專項的財政轉移支付，來更好的敦促下級政府來完成自己的公共服務責任，然而一些部門又疲于面對繁瑣的資金審批以及管理工作，同時其中會存在很多的委托代理鏈條，這樣會使得一些下級政府在實際工作中的實際狀況無法真實的反映到上級政府中，并且對于專項轉移支付的資金無法進行準確的跟蹤。這也就使得很多工作無法及時落實到位。

五、新時期下的轉移支付體系

對于當下的轉移支付體系改革來說要能夠予以客觀的眼光。政府之間的轉移支付制度本身就是當下我國財政體制的重要成分，因此在相關體系改革的過程中，務必要結合我國發展的實際狀況，因為我國當前經濟正處于轉型期，從以往高速發展轉變到現在的中高速發展，同時相關的制度也處于調整的狀態，其中很多的內容都是有待完善的，因此需要就當前經濟結構和生產方式發生變化的大環境下對轉移支付體系予以有效的改革。從稅制改革來看，其也有效的影響到了我國在經濟結構以及生產方式上面的變化，當前相關的改革工作也處于掃尾階段。而當下的消費稅以及個人所得稅改革也正在快速的開展著相關工作的開展以及改革工作的持續進行，也使得政府必須重視政府間的財政關系調整，需要有效的根據當前存在的問題予以補足，要結合影響到政府支出事項的相關問題去對待。于是對于一些不定期影響到財政收支狀況的因素要予以解決，我國當前這樣的政府處于制度自由調整的狀態中，而中央政策的調整會在很大程度上影響到地方政府的正常運行。我們在實現轉移支付體系改革的過程中，不應該僅僅局限于相關制度本身存在的問題，而是應該將之置于社會經濟轉型的大背景下，以此來用發展的宏觀眼光去研究轉移支付問題。

關于一般性轉移支付和均衡性轉移支付來說。前者一般都是為了解決政府在橫向或者縱向財政缺口上存在的問題而產生的，而對于國家政策來說，其一般都是中央出臺的會促使相關地方政府支出或者稅收出現變化的，因此需要中央政府出面有效的通過轉移支付政策來對地方政府產生的財政缺口予以彌補，而在相關政策調整的關鍵時期，可能就會使得相關轉移支付項目逐漸變多，這會使得其中的影響因素更加復雜，而當下應當有效的提升一般性轉移支付管理水平，尤其是根據頻繁出臺的相關政策來實現實時性的轉變，結合我國當前經濟的快速發展狀態來予以有效的一般性轉移支付管理策略。

關于專項轉移支付，其本身就是有指定的用途的。從理論上來說，中央財政專項資金本身就是為地方政府提供的公共服務資金，但是從其具體的財政資金支出狀況上來看，很多時候都是需要地方政府來具體落實的，而中央政府可以起到一定的敦促作用?？梢哉f是地方政府存在某項意圖，而為了落實則獲得中央財政的專項轉移支付，而轉移支付的資金用途是非常具體明確的，因此可以在其中使用項目法來對其進行管理。要能夠針對其中存在的信息不對稱等現象予以解決，尤其是可能存在的資金所用未必是所需等現象，要進行深入調查以免造成資金浪費的現象產生。由于專項轉移支付中本身就含有過多的種類，而參與其中的管理方式要隨機而變，因此政府和財政治理要保持同步。同時對于稅收返還制度也應當予以改善，需要有效的針對稅收返還以及分稅制進行改革，將之作為地方政府代替中央政府履行自己責任的重要制度。在一定程度上，稅收返還是當前稅制改革過程中中央政府和地方政府之間所達成的某種協議。而在協議中的資金歸屬是地方政府，其能夠有效的調節不同區域存在的政府財力差異等。而一般性轉移支付也可以更好的針對財力差距進行調節，其效果要優于稅收返還制度。

六、新時期下我國轉移支付制度改革方向

對于我國轉移支付制度的改革來說，在當下還是存在很多的影響因素的。因此相關體系首先就應該建立在中央和地方政府事權劃分的基礎上。要根據政府需要履行的基本服務功能來更好的發揮財政轉移支付制度的價值，不同的政府應該為自己的公共服務提供有效的價值，因此要能夠在不同種類的公共服務之間來劃分內容。當前我國在各級政府事權的劃分上也存在一定的困難。比如中央財力多地方財力少，那么地方如果想要完成定額的公共服務責任，必須要求中央政府能夠予以有效的轉移支付，而如果中央和地方在財正上反過來，也就使得中央政府無法予以較大的財政轉移支付。而針對諸多的因素來說需要有效的實現轉移支付制度的改革。

對于轉移支付來說，其所占中央財政支出的比重應該逐漸縮小，從近些年中央對地方轉移支付的額度來看，一般占總公共預算支出的大部分，并且在轉移支付之后中央自身的支出僅僅占總額的15%左右，而這一占比的確使得中央無法更好的滿足公共服務的需求。從均衡性的轉移支付制度來說需要有效的在其中納入更多的專項資金?？梢詫⒁豁椶D移制度對應著特定的一項政策，以此來減少對于轉移支付行政管理的負擔，同時也可以有效的對財政資金進行合理的分配。對于分類轉移支付來說其是中央對政府財政轉移支付的重要內容。而應當在這個過程中規定大體類別，對于其中的具體用途明細可以不做明確規定，這樣可以有效的摒棄一些主觀決定錯誤，并且提升整個轉移支付資金的使用效率。

當前要確保中央對地方轉移支付有法可依，尤其是完善在支付制度過程中法律層面的保障，需要根據預算法的現有基礎予以修訂和完善。要按照法律來設立專項的轉移支付事項。通過當前諸多法律條款的實際應用來看，在規章制度的設定上依然落后于財政轉移支付制度的實踐需求，因此要保證法律體系制定具有前瞻性，有效的出臺相應的體系來對轉移支付中的確立程序合理標準以及管理問題與約束，尤其是對于一些轉移支付金額等于明確的管理，保證資金流向都透明公開。

七、結束語

本文針對我國中央對地方財政轉移支付存在的諸多問題予以分析，而當前較為明顯的問題就是中央對地方轉移支付的種類較為繁多，同時所占比例也過于龐大，因此嚴重縮減了中央政府的直接支出。當下應當客觀的針對轉移支付體系予以改革，需要提高其中的管理效率，并且建立中央和地方政府事權劃分體系，以此來保證中央對地方財政轉移支付的高效性。

【參考文獻】

[1]王長江，劉小川.論建立市、區（縣）財政轉移支付新制度[J].財政研究，1998（02）.

[2]胡建國，張鵬順.包容性增長視角下財政轉移支付與基本公共服務均等化[J].四川理工學院學報（社會科學版），2011（05）.

[3]劉勇政.我國財政轉移支付均等化效應實證分析[J].地方財政研究，2008（02）.

[4]朱子男.我國財政轉移支付的問題及其對策研究[J].現代商業，2017（06）.

[5]李波，陳明.省以下財政轉移支付的效率因子：以湖北為例[J].山東經濟，2009（01）.