淺析我國城鎮土地收購儲備制度的問題與對策

王妍

【摘 要】隨著我國城鎮化水平加快，城市發展急劇膨脹，城市土地規模需求也在不斷加劇。而我國土地儲備機制起步較晚，與現行城市發展趨勢得不到完全的匹配。在此情況下，相關政府無法高效合理的配置我國土地，以及科學的提高城市化的發展水平。就此問題本文從我國城市土地現存狀況為出發點，以土地收購儲備制度為核心，客觀分析制度現存的問題，并對此提供一系列合理的建議。將我國城市化發展的紅利付諸于土地投資行業，以期實現制度上的優化。

【關鍵詞】土地收購儲備制度；問題；對策

一、引言

1996年上海率先開展土地儲備工作，建立了我國第一家土地儲備機構——土地發展中心，開啟了土地資源市場化配置的探索。我國城市土地儲備制度的建立雖然作為土地市場的一項制度性創新，給我國土地市場管理帶來了積極意義，但我國土地儲備制度屬于剛剛起步階段，各理論和實踐都缺乏系統性深入研究，現行土地儲備制度中依然存在諸多問題。

二、土地收購儲備制度存在的問題

我國城市土地儲備制度建立時間較短，土地儲備機構定位不合理，導致出現地使用不合理，土地資源嚴重浪費、破壞等現象，加快城市土地的損耗。

1.土地儲備資金籌集困難、土地儲備能力有限

在土地儲備初期，土地儲備中心需要儲備一定量的土地，必須啟用城市大量的儲備資金，造成資金緊缺，城市土地儲備有限，政府宏觀調控出現問題，無法有效調控。

2.土地收購補償標準不合理

在我國現行土地儲備制度中，政府通過征收、購買、到期回收等方式將土地從分散的使用者手中集中起來，并給予一定補償。補償金額的高低具有很強的政策性和技術性，我國現階段對土地補償標準的理論研究還十分薄弱，土地補償標準還不完善，且補償標準普遍偏低。

3.舊城改造的實施與土地儲備制度的沖突

目前收儲土地多以農村集體土地的征收為主，而對于城鎮閑置、低效用地涉及不多，另外城鎮低效用地多通過棚戶區改造、舊城改造等途徑進行再開發整理，造成了多頭供地的局面。

4.地方政府在土地儲備中存在角色沖突

目前地方政府賦予土地儲備機構既承擔促進土地資產保值增值的責任，又肩負調節土地市場、確保城市公共與公益事業用地需求的行政職責。作為經營者，土地儲備機構以盈利為目標，追求經濟效益的最大化；而作為管理者，則要以合理配置社會資源為最終目標，追求社會效益的最大化，兩者之間有時較難同時兼顧。

5.土地財政導致地方土地儲備目標偏離

國內土地儲備制度建立起因是通過將存量土地盤活，幫助企業解決現階段的困難。但是在發展過程中，則轉變為對增量土地的征收，通過低價征收集體土地轉為國有，再高價進行出讓，城市政府獲取了高額收益，進而形成了在全國范圍內普遍存在的土地財政問題。這些行為與初衷存在較大偏差，危害到了企業與集體經濟組織的經濟利益，嚴重的話還會產生利益糾紛。

6.土地征收范圍有待規范限定

無論公益性目的還是盈利性目的均會采用征收手段獲取土地，征收的隨意性成為理論界多年來爭論不休的話題，收購儲備土地再出讓的商業性目的也成為人們質疑征收行為公益性的重要把柄。

三、城鎮土地儲備制度的完善對策

1.建立風險共擔，利益共享的社會化資金循環機制

受宏觀經濟環境影響顯著等特點，我國土地儲備必須建立一條多渠道籌措資金的機制，改變以前單向通過銀行籌借資金的做法?？梢酝ㄟ^設立土地基金、實施土地債券化、發行股票等方式吸收社會資金，建立循環資金鏈，促進土地儲備制度健康運行。

2.合理確定土地補償標準，提高土地補償額度

由于土地補償標準直接關系到土地使用者的切身利益，影響到土地儲備制度的順利實施和土地市場的健康穩定。因此可以通過增設土地補償標準、提高土地補償額度等，建立覆蓋面更廣的土地補償機制，以完善我國現行土地補償標準。

3.加強城市政府的集中統一領導功能，強化城市土地經營的組織化程度

城市土地經營的涉及面廣，政策性強，政府建設和管理城市的任務越來越重。對我國社會的可持續發展意義重大，因此必須加強政府的統一管理職能，城市的各項建設必須在土地利用總體規劃和城市規劃下由政府進行統一征用、統一開發、統一供地、統一管理的良性機制。

4.明確政府的職能

要明確政府在土地管理中的作用和職能，政府不是土地活動中的尋利者，不是為了追求自身利益最大化的經營者，而是土地市場中的調控者、監督者和管理者。

5.強化集體所有者的所有地位

地方政府在土地收購上居于獨家壟斷地位，目前農民在土地增值收益分配中處于弱勢。我們應該加強農民的集體土地所有權地位，將集體土地所有者與政府放在平等地位，在合理范圍內允許農民有權處置自己的土地，為自己日后的生活爭取較大的保障。

6.縮小征地范圍，明確公益性目的

縮小征地范圍，將土地征收權限有效的限定在法律規定的公益性范圍之內，避免征收行為的濫用，同時賦予土地收購儲備機構以優先購買權并明確相關程序規定。

7.加強基礎理論研究

土地收購儲備制度是政府宏觀調控土地市場的重要手段，其運作模式的科學性、合理性、規范性是成功的重要保證，應加強土地收購儲備的對象、條件、補償、評價、程序等方面的研究，注重結合市場規律規范開展土地收購儲備制度，同時應加強法律建設，是土地收購儲備制度在法律規范的框架體系內規范、科學、有序又尊重市場規律的良性運行。

四、總結

綜上所述，對土地儲備制度我們應有一個宏觀的理解，認識到此項制度的政府性和公益性，就此制度的完善，需要本著“統一回收，統一供應”的原則，要求在轄區內所有的土地都應統一納入到土地儲備運作機制中去，由政府統一管理宏觀調控。而在制度的實踐探索中，更應該本著整體性和協調性，增值性和外部性的統一發展思路，優化土地儲備運行模式，構建土地儲備目標體系；合理確定土地補償標準，提高土地補償額度；公開土地儲備信息管理，加強土地儲備機構監管；健全土地儲備法律體系，規范土地儲備操作程序；拓寬土地儲備融資渠道，解決土地儲備融資問題等工作落實具體到位，在保證我國土地資源不流失的情況下最終實現土地資產的保值和增值。

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