對基層央行履行金融服務職責法律風險及防范的探討

馬虎軍

【摘 要】融服務作為人民銀行的主要職責之一，人民銀行履行金融服務職責有別于其他行政部門，即寓監管于服務之中。近年來，隨著我國依法行政建設步伐的加快和人民法律意識的不斷提高，對人民銀行履行金融服務職責規范化、法制化水平提出了更高要求，本文從基層人民銀行履職存在法律風險的表現形式出發，從制度建設、監管方式的改善和隊伍建設等幾個方面提出建議。

【關鍵詞】基層央行；金融服務；法律風險防控

一、金融服務履職法律風險的表現形式

（一）法律制度層面

1.部分金融服務行政管理事項無法可依?；鶎尤嗣胥y行行政執法所依據的法律法規中，存在一些空白和模糊的情況，使行政執法出現弱化現象。2008年，國務院印發了中國人民銀行新“三定”方案，對中國人民銀行的職責進行了一定調整，但作為中國人民銀行履職的主要法律依據《中國人民銀行法》并沒有及時跟進修訂，一定程度上影響了基層人民銀行職責的有效履行。

2.部分金融服務行政管理法律依據滯后于業務發展。有的法規未及時修訂、廢止，不適應改革發展的需要，如《現金管理暫行條例》、《人民幣管理條例》、《金融統計管理規定》、《金融違法行為處罰辦法》等規章制度，因時間較長、條款籠統，已明顯滯后于金融工作形勢的需要；對于現行“兩管理、兩綜合”工作要求，也僅是根據《中國人民銀行法》的相關條款引申出的意義作為依據，并沒有明確的法律條款支持。

（二）管理操作層面

1.依據錯誤。一是違背合法行政原則要求在金融服務行政管理執法中不依據法律、法規和規章的規定而只依據規范性文件的有關規定，由于規范性文件對人民法院不具有法律上的約束力導致基層央行在行政訴訟中存在敗訴的風險。二是法律適用錯誤。本應引用a法的有關規定，但卻錯誤地引用了b法的有關規定。三是條款引用“張冠李戴”。部分基層央行工作人員不懂得如何正確識別法律的條、款、項導致具體法律條文引用錯誤。本應屬于“項”的規定卻錯誤地作為“款”予以引用。

2.證據收集不充分、不合法。行政執法證據指的是行政執法主體在對行政管理相對人實施法律、法規、規章的措施和手段時所依據的事實材料。在金融服務行政管理執法中證據收集風險主要有：一是不收集證據憑經驗執法；二是證據收集不充分或違背證據的“關聯性”要求所收集的證據與處理、處罰決定中闡述的違法事實不存在因果關系；三是證據收集方式不合法。

3.自由裁量權濫用?，F行金融法律、法規、規章賦予了基層央行及其工作人員較為寬泛的自由裁量權。但在實際操作中由于執法人員千差萬別，個人素質和價值取向的不同會導致對法律規范的理解偏差從而產生自由裁量權濫用的法律風險。錯誤行使自由裁量權主要表現為：一是違反比例法則。即行政處理手段與違法行為造成的危害性不成比例，在行政處罰上體現為違反“過罰相當”原則。二是當有多種行政手段能達到行政目的時采取了損害金融服務行政管理相對人權益的方式。三是考慮了錯誤的和不相干的因素。如執法人員因金融服務行政管理相對人陳述申辯而錯誤地認為其態度不好從而實施了加重處罰。四是行使自由裁量權未說明理由?；鶎友胄屑捌涔ぷ魅藛T在行使自由裁量權時普遍存在的問題是作出處罰決定沒有詳細陳述理由，即沒有對融服務行政管理相對人的違法行為、違法情節、方法和手段、社會危害程度、主觀惡性和陳述申辯內容等進行綜合分析評價，行政處罰決定難以讓人信服。

（三）人員素質層面

目前基層央行金融服務行政管理人員隊伍主要以從事監管或基礎業務工作的同志為主，其法律理論功底相對不扎實，掌握新法律法規知識的能力有限，在具體的行政行為中往往不能正確應用法律法規。在行政管理實踐中缺乏創新意識，監管方法趕不上形勢發展的要求，仍習慣于以看報表、翻傳票、手工做執法檢查記錄等老方法、老模式開展檢查，不會采集電子數據，不會用計算機對數據進行歸并和分析，影響了執法檢查的效率和準確性。

二、金融服務履責法律風險防范對策

（一）加快立法進度，完善金融服務行政管理法律依據

全國人大、國務院和人民銀行總行應加快金融立法尤其是有關金融法規和規章的立、改、廢的步伐，建立健全金融法律體系，為基層央行依法開展金融服務行政管理提供較為完善的法律依據。同時增強法律的可行性和可操作性，尤其是對金融法律中的有關處罰性條款要充分考慮我國金融服務發展現狀，有針對性的作出規定，確?；鶎友胄幸婪ㄐ姓蟹梢?。人民銀行總行應結合職能調整和金融發展實際，全面清理與《中國人民銀行法》等金融法律沖突或不協調的金融規章和規范性文件，進一步明確人民銀行的職責權限，理順金融法律、法規、規章的層次和效力，增強金融法規、規章的可操作性。

（二）規范工作程序，消除金融服務行政管理法律隱患

一要積極推行行政執法責任制。加強各執法部門和法律、人事、內審、監察等部門的協調配合，認真梳理執法依據，依法界定執法職責，落實執法責任，努力提高行政執法的規范化水平。二要建立健全非現場監管工作機制。有效整合部門資源構建金融信息共享平臺，建立健全金融監管信息系統、評價體系和預警機制，完善行政許可管理制度，努力實現非現場監管的規范化、制度化和信息化。三要規范現場檢查和行政處罰行為。將現場檢查的立項、取證等行為納入規范化、制度化的軌道，積極探索綜合執法、查處分離等現場執法制度。

（三）建立識別體系，加強金融服務行政管理風險防范

在現行體制下任何一個行政部門，特別是行政執法部門均存在風險。按照風險管理理論，任何風險均可以控制并預防，經過控制的風險可以因勢利導化消極因素為積極因素。因此當前基層央行在金融服務行政管理中必須加強對風險的識別，其手段主要有：一是法律識別。即利用立法的手段將零散的執法職能和風險融為一體，使廣大基層央行及其工作人員明確應作何為、應不作何為；二是工作識別。根據不同業務工作和本地區經濟金融發展實際確定具體的風險點；三是案例識別。建立全國或一定區域內基層央行金融服務行政管理風險案例庫，方便基層央行工作人員直觀防范風險。

（四）強化監督力度，增強金融服務行政管理工作效能

一是按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全重大決策法律咨詢論證、社會公示、跟蹤檢查和責任追究等決策監督制度，落實決策責任。二是完善規章制度和規范性文件的審查制度，防止出臺違反上位法規定、不符合經濟社會發展要求和相互沖突的規范性文件。三是按照有關規定對金融法律、法規、規章和其他規范性文件的執行情況，開展常規檢查、專項檢查推動層級監督機制的創新。

（五）推進隊伍建設，提升金融服務行政管理人員素質

要減少金融服務履責法律風險，基層央行工作人員必須具備能夠正確開展金融服務行政管理的綜合素質。這些素質包括端正的工作態度、良好的業務素質、必要的法律知識等。為此基層央行要加強金融服務行政管理隊伍建設，進一步優化人員結構，將政治堅定、業務精良、作風過硬的優秀人才充實到執法第一線。要建立執法人才庫，注重收集懂法律、懂經濟、懂業務并能夠獨立開展多項檢查業務的執法人員信息，定期開展業務培訓，統一調配使用執法人員。加強對金融服務行政管理工作人員的目標管理和綜合考核，建立健全激勵約束機制，進一步提高其嚴格執法、依法辦事的自覺性。