改革開放四十年我國黨內監督機制研究

倪頌文

【摘 要】黨內監督機制的實質和核心就是對黨員權力進行有效的制約，防止權力的濫用。改革開放四十年來，中央紀委和各級紀檢監察機關深入領會中央精神，對我國黨內監督機制的構建、運行原則和制度保障方面都進行了完善，走出了一條符合中國實際、具有中國特點的反腐倡廉道路。

【關鍵詞】改革開放；黨內監督機制；研究

一、黨內監督機制的歷史沿革

在改革開放和發展社會主義市場經濟的偉大歷程中，黨內監督顯現出新的特點和態勢，1978年黨的十一屆三中全會決定重新組建黨的中央紀律檢查委員會，加強黨內監督，選舉產生了以陳云為第一書記的中央紀律檢查委員會，各級紀委相繼恢復，規模逐步擴大。各種監督機制開始恢復并趨于穩定。黨的紀律檢查機關恢復重建之初，實行“受同級黨委領導”的領導體制。隨著黨的紀律檢查工作的開展，各級紀委由同級黨委領導這一領導體制的缺陷日益凸顯。1980年2月22日，中共中央批轉了《中共中央紀律檢查委員會關于改變省、市、自治區及以下各級黨委紀委領導關系的請示報告》，要求“將省、市、自治區和省、市、自治區以下各級黨的紀律檢查委員會的領導關系，由受同級黨委領導改為受同級黨委和上級紀委雙重領導，而以同級黨委領導為主。領導關系改變后，有關紀委主要領導干部的任免，要征求上級黨委紀委的意見”。至此，各級紀委的雙重領導體制格局基本形成。1982年黨的十二大通過的黨章規定，從中央到地方各級黨的紀律檢查委員會由同級黨的代表大會選舉產生，并進一步推動了黨的紀律檢查雙重領導體制改革，規定“黨的地方各級紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會的雙重領導下進行工作”。這種雙重領導不再以同級黨委領導為主，而是同級黨委領導和上級紀委領導各有側重。1993年7月，根據中共中央文件精神和中央紀委、監察部《關于紀檢、監察機關合署辦公的決定》，紀委、監察部合署辦公。合署后，中央紀委履行黨的紀律檢查和行政監察兩項職能，對黨中央全面負責；監察部按照憲法規定仍然屬于國務院序列，接受國務院的領導。地方各級紀檢監察機關繼續實行由所在地黨委、政府和上級紀檢監察機關領導的雙重領導體制。之后，紀檢監察機關大致經歷了三次大的職能轉換，2005年1月，中央印發《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，提出要在2007年底以前建立健全反腐倡廉基本制度、行政審批制度等八方面制度。與此相對應，紀檢監察機關從三項工作格局，上升為教育、制度、監督、改革、糾風、懲處六項工作任務并重。2007年9月， 國家預防腐敗局掛牌成立，在監察部加掛牌子，局長由監察部部長兼任，這是國家層面的預防腐敗機構。各級紀檢監察機關也把預防擺在更加突出位置。

黨的十八大后，中央紀委監察部把研讀黨章作為第一課，回歸黨章本源，聚焦監督執紀問責，把不該管的工作堅決交還給主責部門，將參加議事協調機構由125個減至14個；調整內設機構，取消執法監察室、績效管理監察室、糾正部門和行業不正之風室等，在不增加建制編制的前提下，將紀檢監察室從8個增加到12個，使執紀監督力量占到內設機構人員的70%i。2017年3月5日第十二屆全國人大黨委會第二十五次會議表決通過了《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》，在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區設立監察委員會，行使監察職權。之后，于2017年10月29日發布《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》，按照國家監察體制改革的部署，新組建的國家監察委員會，同中央紀律檢查委員會合署辦公，履行紀檢、監察兩項職責，實行一套工作機構、兩個機關名稱。這與1993年合署辦公著力解決職能交叉重復、整合力量相比，這次改革的目標明確，就是加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系。

二、黨內監督機制的指導精神與原則

黨內監督就是監督黨的組織和全體黨員遵守黨章、黨的紀律和國家法律、法規，在黨的組織內部通過檢查、督促、評價、揭露、舉報、處理等方式，以保證黨員的行為在任何情況下都不違背黨的紀律的一種客觀有序的活動。監督主體有黨的中央組織的監督、黨委（黨組）的監督、黨的紀律檢查委員會的監督、黨的基層組織和黨員的監督。監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部，特別是主要領導干部。

在黨內監督機制的運行中，堅決貫徹黨的十八屆六中全會公報明確的黨內監督指導精神，即要以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，尊崇黨章，依規治黨，堅持黨內監督和人民群眾監督相結合，增強黨在長期執政條件下自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力。同時堅持解放思想、實事求是、與時俱進，堅持民主集中制和黨要管黨、從嚴治黨的方針，依據黨章和其他重要的黨內法規相互監察、督促的活動。具體而言有以下五個原則：

1、堅持黨的領導原則

黨內監督必須堅持中國共產黨領導的原則，強化黨員的責任擔當，尤其是領導干部。領導干部本就包含著教育、管理和監督，有領導權力就要負監督責任，努力做到有權必有責、有責要擔當，用權受監督、失責必追究。同時，監督模式要從中國的國情和黨情出發，不能簡單照搬西方模式。

2、堅持監督公開、公平、公正原則

黨章規定“黨的各級組織要按規定實行黨務公開，使黨員對黨內事務有更多的了解和參與?！惫_是實行黨內監督的前提，除涉密事項外，黨內一切活動都應當公開。體現在監督條例中，明確規定“黨內監督沒有禁區、沒有例外”。公正原則體現在黨內監督上主要是保護黨員的正當權利，主要依據《中國共產黨黨員權利保障條例》的規定，保障以下權利的落實：黨員有權以口頭或者書面方式對本地區、本部門、本單位的黨組織、上級黨組織直至中央的各方面工作提出建議和倡議；有權在黨的會議上以口頭或者書面方式有根據地批評黨的任何組織和任何黨員；有權向黨組織負責地揭發、檢舉黨的任何組織和任何黨員的違法違紀事實；有權向所在黨組織或者上級黨組織提出處分有違法違紀行為黨員的要求；有權向所在黨組織或者上級黨組織提出罷免或者撤換不稱職黨員領導干部職務的要求。

3、堅持民主集中制原則

習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上強調：“堅持民主集中制是強化黨內監督的核心”?！吨袊伯a黨黨內監督條例》第四條明確指出黨內監督必須貫徹民主集中制，依規依紀進行，強化自上而下的組織監督，改進自下而上的民主監督，發揮同級相互監督作用。堅持懲前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜漸。黨內監督屬于民主監督范疇，構成黨內民主不可分割的一部分，主要體現在黨內討論和決定問題實行少數服從多數的民主決策制度，同時實行集體領導、個人分工負責相結合、黨員群眾廣泛參與的民主管理制度。

4、堅持依規治黨原則

監督要貫徹依規治黨原則是指把黨的紀律納入法規，強調紀律的嚴肅性、嚴格性，依法治的原則來實施黨內監督。黨的十八大以來，習近平強調要堅持全面從嚴治黨，依規依紀治黨，創新體制機制，強化黨內監督。從嚴治黨、依規依紀治黨，體現了中國共產黨黨內監督的法治精神。依規治黨原則是監督的合法性條件，為開展黨內監督確定了標準，保障黨內監督合法合規進行。

5、堅持紀法分開、紀嚴于法、紀在法前原則

黨紀國法、遵紀守法、違紀違法，紀與法被提及時往往是連在一起的。但由于紀法約束的對象不同、標準不同，在進行黨內監督時須堅持紀法分開的原則。黨紀是黨組織和黨員必須遵守的行為規則，而法律體現的是國家意志，約束和規范的對象是全體公民和法人。只有堅持紀法分開，才能使黨規黨紀與法律各司其職、分工協作，形成黨風廉政建設和反腐敗的合力。同時，黨員是有特殊政治職責的公民，須接受更為嚴格的紀律約束，黨規黨紀必須嚴于國家的法律，才能體現共產黨員的先鋒隊員性質，強調黨員不同于普通公民的政治責任。堅持紀法分開、紀嚴于法、紀在法前原則是堅持全面從嚴治黨、加強黨的建設、強化黨內監督的制度保障，是“四個全面”戰略布局得以協調和實施的紀律保證。

三、黨內監督工作的制度保障

黨內監督制度是一個由多項制度所構成的制度體系，可以簡述為以憲法、黨章為依據，由黨中央、紀委制定或者認可，包括其他有黨內法規、制定權的黨組織制定或者認可的，有若干法規制度門類及不同法規、規范所組成的相互聯系的統一整體。它包含了從中央到基層的關于黨內監督的所有制度規范，以及中央和黨的各級組織根據黨章在其權限范圍內制定頒布的具有規范性的決定、規章制度等等。

目前黨內監督的主要制度依據有：

1.黨章、準則等黨內法規

黨章是黨內根本大法，準則是黨內重要的法規。黨的奮斗綱領、組織制度和紀律、黨員的權利和義務、黨的各級領導干部應具備的基本條件和黨組織的作用等方面由黨章作出全面規定；黨內政治生活的基本原則由準則提出明確要求?！吨袊伯a黨章程》、《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》以及《中國共產黨廉潔自律準則》作為黨內法規的重要組成部分，來規范和制約全黨活動的行為準則。

2.黨內的其他重要制度、法規

黨內重要制度依據可以分以下六類：（1）黨內選舉制度。如《中國共產黨地方組織選舉工作條例》對加強地方組織建設，完善黨內選舉制度具有重要意義。

（2）黨政領導干部選拔任用、考核和交流制度。如《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《黨政領導干部交流工作規定》、《黨政領導干部問責的暫行規定》、《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨部問責條例》等規范了黨政領導干部管理工作。

（3）黨員權利保障方面的法規。如中國共產黨第一個保障黨員權利的專項法規《中國共產黨黨員權利保障條例》。

（4）黨內民主生活制度。如《關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規定》規定了民主生活會的要求、基本內容和程序等具體內容。

（5）制度建設保障。如《中國共產黨黨內法規制定條例》、《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》。

（6）監督方面的法規。如《關于對黨員領導干部進行誡勉談話和函詢的暫行辦法》（2005年）、《關于黨員領導干部述職述廉的暫行規定》（2005年）、《地方黨委委員、紀委委員開展黨內詢問和質詢辦法（試行）》（2007年）、《中國共產黨巡視工作條例》（2015）、《中國共產黨黨內監督條例》（2016）、《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》（2017）、《國家監察法》（2018）以及廉政方面的《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》、《關于對黨和國家機關工作人員在國內交往中收受的禮品實行登記制度的規定》、《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》等制度。這些黨內重要制度和法規的制定及完善，為實行黨內監督提供了有力的制度保障。

注釋：

i 石艷紅：《"三轉" ——紀檢監察機關合署辦公以來的職能之變》，《中國紀檢監察雜志》2018年第4期。

【參考文獻】

[1]中共中央紀律檢查委員會等：《習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編》，中央文獻出版社中國方正出版社，2016年。

[2]丁俊萍等：《中國共產黨黨內監督機構的發展歷程及其啟示》，《同濟大學學報》2008年第六期。

[3]肖建忠：《論黨內監督制度的完善》，《中州學刊》2016年第10期。