常德市招投標管理中的問題及對策研究

曹艷芳

摘要：建設工程招投標制度作為國際和國內工程承包發包的主要形式被廣泛推廣實施，30多年來在全國各地已經形成完整的招投標制度和交易模式。但由于建筑市場本身發育不完善，招投標管理依然存在諸多問題。本文通過對常德市城區招投標項目的調查，總結了當前招投標管理中存在的掛靠、低價搶標、串標圍標、招投標代理機構不規范、誠信機制和監管法規體系不完善等問題，并結合實際從完善法規體系、規范招投標參與主體、嚴格執法和發揮誠信機制作用等方面提出改善招投標管理的建議。

關鍵詞：招投標；建筑業；監管；掛靠

建筑業是我國支柱產業之一，在促進我國國民經濟發展、改善人民生活水平中起到了巨大推動作用。但建筑業各種亂象屢禁不止，尤其是招投標中種種不正當行為，擾亂公平競爭的市場秩序，導致招標的施工單位不盡人意，造成工程質量差、項目工期拖延、國有資產流失、安全問題和群體事件等一系列問題。因此，加強招投標管理，是從源頭上保障建筑業規范有序發展、促進建筑業轉型升級的關鍵前提之一。

一、常德市招投標現狀

常德市是湖南省綜合實力靠前的地級市，建筑業相對發達，其中建筑市場招投標范圍已包括市政基礎設施、園林綠化、公路、房建、水利等，通過貫徹《招投標法》，招投標在規范建筑市場方面起到了積極作用。但在形式上不斷規范和完善的表象下，該市招投標依然存在諸多問題。本文通過對武陵區2018年50個房建、公路、市政項目的調查，發現以下突出問題：

（一）違規掛靠招投標

違規掛靠是指資質不夠或無資質證書的單位或個人，通過租借資質證書等方式，以資質證書或高資質等級單位的名義承接工程。這些掛靠的單位或個人本身實力不足，容易導致質量安全和腐敗問題。在普通地級市，本地建筑企業往往規模不大、資質較差，因此違規掛靠是招投標中普遍存在的問題，如下圖所示：

如圖所示，20個房建項目中的16個、20個公路項目中的12個、10個市政項目中的7個屬于掛靠。如此高比例的掛靠行為，直接導致整個招投標市場的混亂，招標人只能被動接受，監管部門也習以為常。

（二）低價搶標

隨著建筑業轉向創新引領和技術拉動的轉型升級，市場競爭越來越激烈，小企業不得不實施低價搶標，在惡性競爭中勉強維持。在調查的工程項目中，普遍在惡性低價競爭情況。在房建項目中，政府出具的招標限價為預算價下浮10%，行業公認15%屬正常。但調查顯示，20個房建項目有11個投標項目下浮低于正常值，其中最低達到26.7%。在市政項目中，該市公認招投標下浮率20%以內正常，但10個市政項目有9個投標項目下浮超過正常值，最低達到28.8%。房建項目中下浮最大的陽明湖新區某樓盤項目，屬于中標后掛靠投標，中標后又轉包分包的工程項目。在跟蹤調查中發現：施工無組織，各自為戰，工期一拖再拖，延誤了8個月；質量意識差，野蠻施工、違規操作，被四次責令整改或處罰；安全觀念淡薄，三次發生事故；拖欠民工工資和供應商材料費，多次造成糾紛。

（三）圍標串標

在20個房建項目中有11個投標項目下浮超過18%，經調查存在明顯的圍標串標和陪標現象。根據有效投標報價分析如下：

根據圖2-3和表1統計數據，以項目6為例，共有4家企業參加投標，投標下浮率為15.56%，項目預算價為675萬元，招標限價595萬元，4個有效報價小幅遞減，且有兩個報價相同。在一個超過500萬元的工程中，報價如此接近，基本都是緊貼招標限價報價，可以判斷是其中一家企業是用其他3家企業的資質進行圍標。而其他項目也或多或少存在同類現象，由此可見圍標現象在該市比較常見。

（四）招標投標管理辦法不完善，缺乏有效信譽機制

2009年常德市根據省建筑協會印發的《湖南省建筑業企業信用評價試行辦法》，制定了本市商務標、技術標、信用標“三標合一”評標辦法，其中信用分占總標分的10%。但由于地方、行業保護主義以及幕后交易等原因，導致信用分評價很不合理，本地企業的信用分遠高于外地企業，如下圖所示：

如圖所示，信譽評分明顯傾向于本地企業，其中高分企業中外地企業無一家，而信譽合格企業中本地企業占絕大多數，甚至出現了外地特級資質企業評分未超過70分的現象。這種不透明、不公正和存在幕后交易的信譽評分，已經起不到規范市場的作用，無法支持建筑市場誠信體系建設。

（五）招標代理不規范

自2004年以來常德市施行招標代理制度，目前招投標代理公司有27家，其中各等級分布如下圖所示：

從實際經營來看，大部分招投標公司規模小、專業人才不足，甚至有部分公司無固定辦公場所，有些代理公司常年沒有開展業務。這說明該市招投標代理公司的準入門檻低，招標代理業務能力和從業人員素質都不高。

（六）招投標監管機制不全

2011年常德市組建公共資源交易中心，其目的是規范常德市公共資源交易活動，加快建立和完善與市場經濟相適應的交易機制，但實際效果較差，主要原因在于交易中心未確定監管職能，不能行使監督和處罰職權。2017年全年共受理投訴118件，其中工程建設88件；2018年上半年共受理投訴92件，其中工程建設58件。受理的投訴交易中心無權處理，全部轉交給政府相關部門，再由相關部門責成被投訴單位或個人作出說明，最后由交易中心回復投訴人。交易中心缺乏約束和監管能力，絕大多數的投訴不了了之。由于違法成本低，導致圍標串標行為屢禁不止。

二、改善常德市招投標管理的建議

招投標是為了通過公平、公正、公開的競爭，為招標人選擇優秀的工程承包商和供貨商，促進市場機制發揮作用，從而提高工程建設的效果和質量。要做好招投標管理，首先要完善法規體系，規范招投標主體，通過不法行為予以嚴懲，逐步建立誠信體系。

（一）夯實基礎，完善招投標法規體系

有法可依是提升招投標監管力度的基礎，完善的法規制度是實現招投標在公平公正公開的環境下能優選承包單位和供貨商的保障。西方發達國家規范的招投標市場和公正的誠信體系，是建立在經過200年完善的法規建設基礎之上。作為地方政府，一是要針對國家制定的相關法規和出臺的政策文件，結合本地實際出臺詳細的執行措施。一方面要理清《招標投標法》、《政府釆購法》等法規與其他相關法規、政策文件的相互關系，避免法規沖突，統一執行依據、確定執行主體，做到有法可依。另一方面要研究制定規范招投標行為的實施細則，增強相關法律的可執行度和可操作性。二是要從本市實際出發執行法規，提高法規的可執行性。在制定本地法規之前，要廣泛征求意見并充分論證，防止脫離實際造成法規執行困難。三是加強部門交流，統一各部門認識?！墩袠送稑朔ā放c《政府采購法》兩部法規由不同部門制定，導致兩部法規在招標范圍界定、招標主體確定、管理部門等方面存在沖突。所以法規的制定不能局限在某個部門，要圍繞招投標將所有涉及的部門統一起來，形成一部當地統一的法規執行條例。

（二）規范主體，強化對招投標參與主體的監管

1、重點加強對招投標主體單位的監管

招投標行為都是具體單位和人員的行為，他們的行為直接影響著招投標行為從而決定著招標質量。因此，要做好招投標的監管，首先要抓住招標人和投標人這個行為主體。一是要加強對招標人的監管。防止招標人在組織投標時出現暗箱操作、故意規避，尤其要監管招標人與投標人、代理機構、評委等串通投標。二是強化對投標人的監管。目前的法規主要是針對招標人，對投標人比較寬松，這就給投標人留下了掛靠、串標、圍標、陪標，以及中標后非法轉包、分包等操作空間。很多時候招標人確實按照正規程序組織，也希望招到優秀的企業，但實際上被投標人惡意操作，導致工程延期、質量低劣、民工和供應商糾紛等?？紤]到國家法律缺失，對投標人的監管主要依靠誠信機制來約束。

2、規范代理機構

調查顯示常德市招投標代理機構良莠不齊，真正優秀的代理公司少。專招投標代理機構通過專業的代理服務，既可以完成對招投標的具體操作，也可以促進招投標市場的公平競爭，集中的招投標代理同樣更方便監管。因此，市政府要盡快出臺相關法規，能夠篩選合格的招標代理機構，規范招標代理行為。首先要完善招標代理機構的執業資格制度，提高準入門檻和經營標準，提高代理的專業性和規范性，對無固定場所和長期無業務的代理機構及時清理。其次要加強對招投標過程的監管，防止代理機構與多個投標人串聯。最后，要加強對代理機構違法違規行為的懲罰，使其承擔連帶責任，促進招標代理機構的行業自律。

（三）加強執法，提高違法成本和風險

1、以嚴厲的懲罰建立法規的權威

調查顯示，當前招投標的違規違法行為比較普遍，甚至出現倒逼行業的現象，如面對普遍存在的掛靠現象，招標人不得不默認該事實。目前我國已經制定了多部法律，地方政府也出臺了相關法規條例，但招投標市場秩序依然混亂，各類掛靠、分包轉包、串標圍標現象公然進行，其原因是法規的執行力差，或懲罰力度不夠。如市公共資源交易中心只有轉告、通知權，對接到的招投標投訴無法處理，損害了監管部門的權威，導致違法事件有恃無恐。必須嚴厲查處各種違法違規行為，對發現的不正當競爭行為一定要及時予以懲罰，保證招投標只能通過競爭而不能通過幕后交易進行。

2、重點查處掛靠、串標圍標和分包轉包行為

在所有的違法違規招投標行為中，掛靠、串標圍標和分包轉包行為最為普遍，查處這類行為有助于從整體上凈化招投標環境，從而為誠信體系的建立奠定基礎。其中掛靠現象的影響最為嚴重，已成為建筑市場的常態，成為招投標各主體、監管部門眼中的“正?！毙袨橛枰阅J。對這種違規行為的默許，縱容了各類違規，如規模小、資質低的小企業和個體戶承接大型工程，導致一系列的工程質量問題和安全事故。首先要明確招標人監管職責。建議對投標人進行身份核實，凡是掛靠的投標人一律清退，多次掛靠的列入黑名單。對通過掛靠中標的，要及時停止，對出現的問題予以嚴懲。同時，對出租資質的被掛靠單位也要同樣予以處罰，如降低資質或吊銷執照等。

（四）誠信為本，建立誠信機制發揮持久監管

法律的嚴懲是對違法行為的事后處理，而誠信機制是在違法行為前予以杜絕。一是要建立公共參與的誠信評價機制，統一評價標準。誠信代表企業的公信力，因此必須是公共評價的結果。首先要將建筑業各主體納入誠信評價體系中，使各主體的信譽真正由行業公共評價而定。最后，在統一法規和公共評價的基礎上，科學合理地制定誠信認定標準、評價規范、誠信信息和評價結果應用管理辦法等。二是要加強誠信考核和應用，建立誠信體系動態建設。建立誠信評價的指標體系和評價標準，對招投標、交易過程、施工等一系列相關行為予以誠信考核，并實時發布，作為后續招投標、交易的的重要依據?？梢越⒕W上招標投標誠信記錄公示制度，切實將各參與主體的誠信記錄運用于各種經濟活動之中。

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