廣西水污染防治項目PPP模式探索及研究

梁靜

摘 要：水環境質量，水生生態安全直接影響著人民群眾健康和經濟社會的持續發展，隨著PPP模式的推廣，水污染防治項目采用PPP模式日益增多，政府參與的新建污水、垃圾處理項目將會全面實施PPP模式，通過分析目前廣西水污染防治項目PPP模式存在的問題，對開展廣西水污染防治項目PPP模式探索及研究，并提出相關建議。

關鍵詞：水污染防治；PPP；環境管理

中圖分類號：X52 文獻標識碼：A 文章編號：1004-7344（2018）21-0369-02

引 言

水環境質量，水生生態安全直接影響著人民群眾健康和經濟社會的持續發展，加大水污染防治力度，保障國家水安全，將是一項長期而艱巨的任務。PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式，PPP優勢在于使合作各方達到比單獨行動預期更為有利的結果，即政府的財政支出更少，企業的投資風險更輕。隨著PPP模式的推廣，水污染防治項目采用PPP模式日益增多，由于《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號）的頒布，政府參與的新建污水、垃圾處理項目將會全面實施PPP模式，而且現有污水、垃圾處理的項目也將逐步推進轉型為PPP模式，廣西水污染防治項目將更多的采用PPP模式。因此，對開展廣西水污染防治項目PPP模式探索及研究對完善水污染防治的支撐體系，帶動水污染防治行業發展，對實現廣西水污染防治可持續發展具有重大的戰略意義。

1 廣西水污染防治項目PPP模式發展現狀

根據財政部全國PPP綜合信息平臺項目的結果顯示，2018年PPP管理庫項目7224個，投資額142981.91億元，其中廣西項目123個，投資額1901.61億元，其中生態建設和環境保護類項目數為20個，涉及水污染防治類項目17個，投資額263.87元；市政工程類項目54個，水污染防治類項目18個，投資額22.98億元，詳見表1。

廣西水污染防治PPP項目推進領域主要包括：飲用水水源地環境綜合整治，湖泊水體保育、河道環境修復與綜合整治、城市黑水治理、城鎮污水處理及管網建設等領域，大多數項目都是以綜合治理打包的方式或污水處理廠及管網建設的方式來推進的，運作大多數采用BOT的形式。

從地域分布來看，廣西水污染防治PPP項目主要分布在南寧市和欽州市，地域分布非常不均，詳見2。

2 廣西水污染防治項目PPP模式推進過程存在問題分析

PPP模式作為一種減少政府財政壓力，減輕企業的投資風險的新時期與時俱進的融資模式，是提高項目運營效率和服務質量的戰略選擇。為此政府也出臺的相應的政策大力推行PPP模式，但是水污染防治項目PPP項目除了一般建設項目所具有的風險之外，還存在很多困難，使得項目難以落地。

2.1 觀念沒有轉變

國家已明確規定前期準備工作不到位、未建立按效付費機制的項目是不能納入財政部PPP項目庫，申請不到國家的PPP項目資金支持的。廣西各地市因地方經費不足，大部分水污染防治項目因配套資金未落實無法實施，很多城鎮生活污水處理設施建設雖早已納入規劃，但也因資金不足導致前期工作無法開展，一些部門和單位仍存在“等、靠、要”思想，水污染防治中央專項資金不下達就難以開展項目前期工作，沒有積極的多渠道去籌措項目前期經費，簡單將PPP模式看作一種融資手段，且PPP項目申報的程序復雜，資金使用的管理要求高，思想守舊的部門和單位更希望能夠得到財政直接投入或銀行貸款等傳統融資方式對項目進行資金支持，采用PPP模式的主動性不強。

2.2 運營經驗不足

PPP模式作為新興的運作模式，存在各方面運作經驗不足的情況。首先，政策法規不夠完善，由于PPP項目涉及面廣，很多相關的配套政策還未頒布，PPP項目各個環節如何適用現行的法律不夠清晰，水污染防治項目PPP項目運營的相關參照案例也較少，出現糾紛時，各相關方利益難以順利通過法律途徑得到明確保障，使得社會資本參與項目投資時對水污染防治項目PPP項目收益率、PPP政策的穩定性和項目的長期運營心存顧慮。部分地市的工作人員因相關知識儲備的不足、實際操作時間、短經驗不夠等原因，導致業務能力不強，對水污染防治項目采取PPP模式的指導和管理能力不強，使得部分PPP項目的前期準備工作不充分，制定的實施方案質量不高、深度不夠，實操性差，而且往往忽略了運營服務和績效考核，一定程度上導致PPP項目進展緩慢。

2.3 行業發展不平衡

從廣西目前正在實施的水污染防治PPP項目來看，主要是以交通運輸、生態建設和環境保護市政基礎設施為主，廣西水污染防治PPP項目大多數項目都是以綜合治理打包的方式或污水處理廠及管網建設的方式來推進的。對于綜合治理類的水污染防治項目，往往沒有經營收入，難以明確收益率，PPP模式推行困難；對于有經營收入的水污染防治項目，大多采用自行運作模式，采用PPP模式的主動性不強。個別行業，如水利、林業、體育等在廣西推廣運用PPP模式的積極性不高，目前仍沒有相關PPP項目。從水污染防治PPP項目地域分布情況來看，主要分布在南寧市和欽州市，地域分布非常不均，地方上積極性不高，水污染防治PPP項目難以獲取社會資本的投資。

2.4 民營資本參與率低

從目前水污染防治PPP項目推進情況來看，參與水污染防治PPP項目的社會資本以大型國企為主，民營資本的參與程度率不高，與國家政策鼓勵的民營經濟參與公共服務的期望還有一定的差距。主要是水污染防治PPP項目往往屬于公益性質，存在前期手續復雜，投資規模大，回報周期長，收益率偏低的特點，民營資本對收益率的追求和受自身資金限制，參與的積極性不高。

3 廣西水污染防治項目PPP模式對策建議

3.1 樹立科學的發展理念

通過加強宣傳、教育，進一步深化對水污染防治項目PPP模式的認識，樹立科學的發展理念，指導實際工作，使社會資本進入水污染防治領域，不僅能夠有效緩解地方財政困局，同時在水污染防治產業對外開放的過程中，將優質民營企業的資本、技術、經營等方面的管理經驗吸引進來。通過舉辦相關培訓，加強對相關政策的學習，提高相關工作人員理論政策水平和實際操作能力。

3.2 健全投資規劃機制

從使用者付費、可行性缺口補助、政府付費、模式創新四個方面來完善健全投資規劃機制，來保障各相關方利益。各地市按照國務院總體部署和國家相關部委關于推進水污染防治項目PPP模式工作的具體要求，結合實際情況，在水污染防治項目PPP模式收益率保障等方面制定切實可行、具體可操作的措施意見，強化績效考核，探索制定明確細化的分行業項目驗收績效指標體系，覆蓋水污染防治PPP項目全生命周期，確保全程有監督、有考核、有驗收，為水污染防治PPP項目落地提供制度保障。

3.3 加強項目謀劃

統籌考慮經濟社會發展和可用財力情況，認真謀劃一批社會需求大、行業前景好的水污染防治項目實施PPP模式，促進PPP項目在水污染防治行業領域多元化，擴大PPP模式覆蓋范圍。切實做好項目前期工作。抓緊項目的規劃、可研、立項、環評等前期準備工作，政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的同時，充分發揮現有的水污染防治PPP示范項目的引領和帶動作用，推動PPP模式在水污染防治領域的推廣。

3.4 鼓勵模式創新

鼓勵捆綁經營與組合開發模式創新，大力推進資源組合開發等盈利模式創新，保障社會資本的收益率，調動社會資本投入的積極性、主動性。進一步加強與金融機構的合作，探索和建立水污染防治PPP項目融資保障機制，拓寬融資渠道，增強社會資本投資信心。推動金融機構開發與水污染防治PPP項目相關的金融產品，引導資金對水污染防治PPP項目的投入，激發社會資本投資熱情。

4 結 語

水環境質量，水生生態安全直接影響著人民群眾健康和經濟社會的持續發展，PPP模式作為一種減少政府財政壓力，減輕企業的投資風險的新時期與時俱進的融資模式，是提高項目運營效率和服務質量的戰略選擇，水污染防治項目采用PPP模式日益增多，通過分析目前廣西水污染防治項目PPP模式存在的問題，對開展廣西水污染防治項目PPP模式探索及研究，并提出相關建議，對推進廣西水污染防治PPP項目起到推進的作用。

參考文獻

[1]孫萍萍.生態建設項目實施PPP模式研究.中國科學技術大學.

[2]張 玉.PPP模式在環保產業中的應用研究.財政部財政科學研究所.

[3]趙寶慶.水污染防治項目PPP模式研究.山東財經大學.

收稿日期：2018-6-20

作者簡介：梁 靜（1980-），女，中級工程師，本科，主要從事環境保護方面的工作。