日本反壟斷法新發展及其對我國的啟示

梁詩嫻

貴州大學法學院

《中華人民共和國反壟斷法》自從1987年開始起草，歷經二十余載，終于出臺問世?！斗磯艛喾ā妨⒎ㄖ?，在制度設計等很多問題上汲取了發達國家反壟斷法在立法上的優點，但是鑒于中國特有國情，反壟斷法很多制度還存在很多爭議，其中法律責任制度便是其中最重要的一個。從現階段多個國家所制定的反壟斷法內容上看，法律中最為核心的責任便是行政責任，同時這一行政責任中的核心要素便是行政罰款。日本作為亞洲國家，課征金制度為其反壟斷法中的主要行政罰款制度，此制度日本本國特色鮮明，實踐效果好[1]。

本文以日本的課征金制度為研究對象，對課征金制度特征詳細分析，并結合我國當前《反壟斷法》立法中的現狀，對我國行政罰款制度同課征金制度進行對比，找出我國行政罰款制度在法律執行上所存在的不足，為《反壟斷法》配套措施制定提供合理化參考建議，對我國《反壟斷法》進行本土化的改造，以期讓其更適合我國國情。

一、日本課征金制度概述

（一）課征金制度引入

課征金屬于一個法律術語，此詞在1947年日本國會《日本財政法》中出現。該法對課征金的解讀是：國家依法征收的除租稅之外的稅費。[2]1977年，日本對《安定國民生活緊急措施法》進行修改時，課征金正式作為反壟斷法中的法律責任制度被確立。

“獨占禁止法”即日本人所熟知的反壟斷法，該法是在借鑒了美國的反托拉斯法后進而制定的。然而由于日美兩國在法律制度、經濟模式、社會文化等方面的不同，此法律制定之初并沒有良好實施。日本獨禁法經過幾次修改最終將課征金制度引入到其中，課征金制度在一定程度上確保了卡特爾禁止規定中的時效性，確保了違法事業者不正當經濟利益在法律上的剝奪，能對卡特爾行為起到一定抑制作用。

二、日本反壟斷法課征金的框架及主要特征

（一）日本反壟斷法課征金的框架

課征金征收對象包括：

（1）不正當的交易限制行為：獨禁法規定事業者以協議、合同等形式就價格問題與其他事業者經協商后達成一致，并共同決定價格的升、降、維持現狀等，或者是對機械設備、產品技術等進行限制，對產品事業活動進行約束，這種行為是對公共利益的違反，對一定交易領域中競爭起到了實質性限制作用[3]?？梢钥闯霾徽斀灰紫拗菩袨榈闹饕獦嫵蓷l件是：事業者至少在兩個以上，行為由這些事業者共同發起；行為發生中各個事業者間共同完成或者幾者間相互約束；事業者行為損害了公共利益；在特定范圍內，行為對競爭產生了限制影響。

（2）私人的壟斷行為

私人壟斷行為指的是事業者通過任何方式對其他事業者活動進行排擠或者支配[4]。按照獨禁法中第七條第二款中規定，只有事業者對提供商品服務實施了同價格相關的行為，或者對市場占有率、供給量等進行了實質性限制的行為才需要繳納課征金。

（3）不公正的交易方法

獨禁法第二條第九款中對不公正的交易方法進行了如下列舉，認為拒絕共同交易；濫用優勢地位；交易價格再次限制；非正當的廉價銷售及差別對價為不公正交易方法的五種基本類型。

（二）日本反壟斷法課征金的主要特征

日本課征金制度設計特點鮮明，同其他國家反壟斷法相比在行政罰款存在很大迥異，因此被當作反壟斷法所獨有的一個行政責任制度。日本反壟斷法課征金的主要特征為：

（1）雙重性質

在最初實施課征金時，并不被外界所看好，公正交易委員會認為這是一種通過不當手段獲得利益的行政舉措，使其同“沒收違法所得”更為接近。但是課征金同沒收違法所得之間還存在很大區別。課征金在計算上有法定公式，不是依據違法者違法利益計算，因此課征金所征收的金額同違法者不正當利益金額并不等同。且課征金制度在幾次修改下，計算定率大幅提高，并將減免制度及加減制度引入到課征金制度中，但是真正違法所得不會因情節輕有所減免，從這點看課征金可理解為行政罰款?？赡懿淮嬖谥苯咏洕?，對其征收的課征金并不屬于“沒收違法所得”。公正交易且將私人壟斷行為也納入到了征收范圍當中，但在進行具體量化時存在諸多困難，部分的私人壟斷行為委員會將課征金征收的性質定義為具備行政罰款制裁違法行為的一種行政制裁性質。因此課征金兼有“剝奪不當得利”及“制裁違法行為”雙重作用，兼有行政措施及行政罰款雙重性質，行政罰款性質更突出。

（2）設計僵化

社會經濟現象是復雜多變的，因此各國反壟斷法設計中對確保此法實施效率對于行政責任制度的設計都比較靈活，日本課征金制度在設計上具有顯著的公式化特點，設計缺乏較大的靈活性。這一不靈活性主要體現在課征金的不可裁量，公共交易委員會對違法行為課征金的征收沒有進行裁量的權利。雖然在對課征金制度進行了修改后，納入了加減制度，且作出了適度減免提前脫離卡特爾行為的規定，而對十年內的反復違法行為在課征金上要給予增加，對不同企業規模下的不同行業進行不同課征金計算規定，課征金計算公式化強。

課征金減免制度設置也存在僵化。歐美國家是按照經營者單位作為減免標準的，這一設置要求較為放寬。然而日本的獨禁法對申請減免課征金的行為者作出了五大限定的規定。

（3）主管機關唯一，實施程序效率性強

在日本，公正交易委員會是實施課征金制度的中心機構。主管機關是日本課征金制度得以實施的一個主體機構，當公正交易委員會作為被告時，日本法院則會行使其撤銷審決的訴訟職能[5]?？梢哉f，在日本，實施課征金制度的的唯一主管機關便是公正交易委員會，其擁有較高的權力，這些權力不但包括廣泛的行政執法權力，同時還包括準司法權力及準立法權力。通過大量實踐已經證明以公正交易委員會當作中心的主管機構在設置上對課征金制度實施存在積極作用，也是促進該制度得以不斷改進與健全的重要保障。按此趨勢可以預測到，該機構在未來將會擁有更大、更多的權力，從而會確保課征金制度更為高效實施，課征金制度在實施上的高效性正是日本反壟斷法所要體現的核心價值，同時也是日本反壟斷法中程序法所要追求的基本價值。

三、課征金對我國完善反壟斷法行政罰款制度的啟示

（一）將行政罰款中心主義當作反壟斷法主要責任制度

行政罰款中心主義指的是反壟斷法所構建的責任制度需突出行政罰款作用，并將行政罰款當作是反壟斷法實施過程中的主要制裁工具，將其他制度與行政罰款進行有機結合，共同構建出反壟斷法的完整職能。從現階段的發展情況來看，行政罰款是大多國家反壟斷法中最為核心的法律責任制度。而在日本，獨禁法的核心法律責任制度便是課征金制度，鑒于上述經驗，我國的反壟斷法要發揮最大效用，也應當構建行政罰款中心主義為主的責任制度。

（1）行政罰款中心主義為世界反壟斷法實施的主要發展趨勢

現階段，在國際上大多國家的反壟斷法中，皆視行政罰款為一種制裁手段，并對其進行了相關規定，將其列為各項責任制度核心位置，尤其是大陸法系國家更是如此。從這點說行政罰款中心主義為世界反壟斷法實施的主要發展趨勢。而各國反壟斷法在實踐過程中更是將行政罰款當作是一項主要制裁手段，對壟斷行為罰款數額不斷提高。行政罰款在立法及實踐中占據重要地位，同其他制裁手段相比時效性更強。

（2）慎刑要求反壟斷法重視罰款作用

反壟斷法針對卡特爾類似的存在嚴重危害的壟斷行為制定了相應刑事責任，但是刑事責任設置的主要目的是要在嚴厲制裁手段下對準備實施違法行為的人進行威懾，讓其對違法行為不能繼續進行。然而，在反壟斷法引入刑事制裁的現象畢竟在少數，比如在德、丹麥等國的反壟斷法中便沒有對刑事制裁進行規定，而日本、美國等國家在刑事制裁適用上非常慎重，多是將刑事制裁當作是最后的一個不得已的措施，且對刑事主體的監禁量刑也表現得十分隨意，且大有逐步廢除的趨勢，從中可以表明，在反壟斷法中，慎刑原則一直是大多國家所廣泛認同的則。

在反壟斷法中引入刑事制裁的主要目的是有效扼制違法行為并使違法者知威而退，巨額罰款往往能起到很好的震懾作用，這主要是由于違法者之所以作出違法行為其主要目的是要獲得更多經濟利益，而高額罰款讓違法者經濟上承擔更多經濟損失，相對于他們違法行為來說有些得不償失，因此能夠將罰款當作反壟斷法中的主要制裁工具[6]。從法律層面來看，與行政罰款相比，刑事責任的認定更為嚴肅、嚴格，刑罰在運用過程中，往往不會過于隨意，若要裁決經濟壟斷行為的刑事責任，不僅制裁成本高，且制裁效率會更加低下。相對來講，行政罰款下違法者只會遭受些金錢上損失，不會出現嚴重消極后果，實施成本較低，形式靈活，且能達到較好的威懾的效果，是一種更合適的制裁手段。

（3）課征金制度是行政罰款中心主義的良好體現

課征金制度是日本獨禁法的核心責任制度，獨禁法所經歷的數次重大修改都是針對課征金改革所提出的，特別是課征金定率計算上更突出，這是獨禁法爭議焦點。而對獨禁法在近些年實際實施情況分析，課征金制度是對違法者懲處的主要手段，使用最普遍，且行政罰款要更加具備時效性。

（二）行政罰款制度要充分立足于本國國情

借鑒日本課征金制度，在健全我國的反壟斷法行政罰款制度時，另一個重要啟示便是行政罰款制度要充分立足于本國國情。任何法律制度引入都要立足本國國情，依照國情制定，不能對國外立法經驗盲目照搬，而是要充分適應本國社會經濟需要。而日本課征金制度的發展實踐屬于對國外先進立法不斷借鑒的過程，在其發展中將定率計算及減免制度有效引入，但是所有的借鑒都是立足本國國情的，在立法中更強調程序設計實施效率，課征金裁量權也并沒有開放。我國同日本相比，同屬于大陸法系，在國情上要更接近，經濟制度上都是政府主導型。所以日本課征金模式值得我國借鑒參考：

（1）提高罰款上限額度

事業者銷售額度20%為課征金定率的最高額度，從罰款限額上處罰力度不小，近年，在實施課征金征的過程中，也出現了很多高額罰款案例。從世界范圍來看，世額課征金已成為反壟斷法的主流，但是，我國在該行政罰款額度的設置則明顯偏輕。我國對此的行政罰款主要有兩種規定：對于濫用市場支配地位及實施壟斷協議行為的，要將違法所得予以全部沒收，且罰款額度為該企業上一年總銷售額的1%-10%。對于實施壟斷協議尚未達成的行為、經營者集中行為、行業協會組織實施的壟斷協議行為，罰款額度為五十萬以下。第一種處罰額度是比較合適的，而第二種在力度上卻明顯偏輕。經濟上的壟斷行為都是大型企業所實施的，50萬對他們來說不痛不癢，對違法行為起不到抑制及懲罰作用。經濟全球一體化趨勢下，大型公司越來越多，如果罰款額度不夠高，難以對這些企業形成足夠威懾。

（2）減免制度適用原則需明確

日本獨禁法在課征金減免制度上花費了大量篇幅對其適用條件、程度、減免額度等進行了詳細規定。而我國在這些方面的內容卻較為匱乏，只是簡單作出了對主動投案或提供重要壟斷協議的證據的經營者，根據案件性質作出免除處罰或減輕處罰的規定?！盵7]這一法律內容非常粗糙，沒有減免額度的適用條件，也沒有針對虛假報告處理進行規定，所有處理都需要執法機關主觀判斷。適用條件模糊執行中難免出現混亂。因此我國發改委在《反價格壟斷行政執法程序規定》中對某些內容作了具體規定，但這些規定僅對價格壟斷行為適用，對于虛假報告還是沒有相應規定。未來還需要針對減免制度適用原則進行細致明確。

（3）自由裁量權需要適當限制

反壟斷法制定目的是對競爭行為進行遏制，而社會的發展也在不斷的變化之中，為此，主管機關在制定行政罰款額度時，會有一定范圍內的自由裁量權力。實際執行過程中，日本課征金制度是個反例，他們在課征金征收上公正交易委員會沒有裁量權，設計僵化，執法效率低。而我國在該方面的設置上則有較大彈性，且對于主管部門義務性沒有概念上的明確。如在濫用市場支配地位中“正當理由”所給出的解釋僅有“相關機構在制定具體罰款金額時，應將違法行為的性質、持續時間、程度等因素進行綜合考量素”這一規定，并未對具體計算方法進行明確[8]。執法過程中如果主管部門裁量權過大的話不僅會導致執法上的不公正，同時還會為腐敗滋生提供土壤。因此為進一步完善我國反壟斷法行政罰款自由裁量權需要適當限制，對反壟斷法內模糊概念進行細致明確。

（4）照顧中小企業

日本中小企業的發展受到獨禁法的特殊照顧，通過較低的定率計算其不正當交易過程中的課征金率，這是因為中小企業在市場中占絕大多數所決定的。我國當前中小企業為市場結構中處于弱勢群體，盡管他們整體上處于上升性發展階段，但是他們經濟實力差，市場競爭中處于弱勢，他們的壟斷行為所造成的危害后果也不會很大，因此需要給予這些中小企業適當扶持。但是在反壟斷法罰款規定中并沒有將罰款數額同企業規模相對應，未來我國壟斷法發展應對這些細則進一步明確，對中小企業給予適當照顧，在一定程度上減輕對其的行政罰款。

四、結語

總之，課征金制度是日本獨禁法責任制度中最核心的部分，實踐和發展課征金制度，能夠有效證明壟斷法執行過程中行政罰款的重要現實意義。在我國這方面的國情同日本最為接近，在反壟斷法立法中日本課征金制度為主要參考模本。我國反壟斷法要進一步完善，需要充分借鑒日本反壟斷法中的新發展，從而更好地運用行政罰款在整個反壟斷過程中的責任和制度，對我國在反壟斷相關的法律進行完善。