保山農業產業化發展過程中農村土地經營權入股的實踐與理性思考

摘 要：農業產業化發展是農業現代化的重要表現形式，是實現新型城鎮化的重要內容。但我國現行土地制度所形成的碎片化現狀和傳統農業耕作方式不利于形成農業的規?；洜I，政府及企業勢必要對農村集體土地進行大規模的流轉及征用來發展規模農業，實現農業現代化。而現行征地補償辦法、補償標準及農村社會保障體系不能從根本上解決農民失地及失去生活保障的后顧之憂。因此，探尋一種既能確保農民對承包土地的長期使用權不變又能保護其對承包土地的經營自主權、流轉選擇權等權利的農村土地流轉模式就顯得迫切和必要。文章主要在捋清農村土地權屬問題的基礎上對農村土地經營權入股的一、二輪試點情況進行分析，從中找出一些對我市土地流轉有借鑒和啟發意義的經驗和做法，進而對我市的農地入股實踐進行理性思考。

關鍵詞：農業產業化；農地權屬問題；農地入股分析；理性思考

黨的《十九大報告》指出：“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，再次聚焦“三農問題”，尤其把農村土地制度改革向縱深推入?！叭龣唷狈种?、承包期限延長，為目前探索多元化的農地流轉模式提供了新的政策依據和實現路徑。在眾多的農地流轉模式中，農村土地經營權入股（以下簡稱農地入股）成為一股清流，引起全國各地的積極探索和實踐。本文對農村土地經營權入股的一、二輪試點情況進行分析，從中找出一些對我市土地流轉有借鑒和啟發意義的經驗和做法，以期為我市農業產業化發展進程中的土地流轉提供參考借鑒。

一、農村土地經營權入股的一、二輪試點情況分析

（一）第一輪試點的經驗及存在問題

為了解決規?；a經營與現行土地制度間的矛盾探索農村土地流轉新的實現形式，為城市化和工業化建設提供所需土地，并讓農民充分實現土地權益，國土資源部在廣東珠江三角洲進行第一輪農地入股試點，后來又擴展到四川、山東、福建、浙江等地區。在其改革的過程中取得了一定的成效，形成了典型的南海模式、蘇州模式、上海模式、成都模式、溫嶺模式等，但同時也遇到諸多問題。

第一輪試點的實質是通過股份制的經濟組織形式，將細碎化的土地再次集中到公司或合作社手中形成規?；洜I。它彌補了現行家庭承包責任制的缺陷和不足，釋放了土地活力，取得了很大的社會和經濟效益，符合生產力發展規律。其經驗主要有：一是這些地區的工業化和城鎮化程度較高，二、三產業較發達，農業農村人口大量轉移，具備農地入股的有利的外部條件。二是將農村合作經濟與市場經濟有機接軌來盤活土地資源，推進土地的集約化開發，從而實現產業升級與轉型。三是地方政府沒有對市場進行直接的干預，只是進行監督和規范，使得土地資本收益能集中在集體內部，農民能分享到土地流轉的收益。四是建立農村集體資產交易服務平臺保障集體土地流轉交易的公正與透明。

同時由于政策、法律、意識等方面的因素，第一輪試點工作依然面臨諸多問題：一是無法可依，農地入股的改革目標定位不明確，農民沒有明確的法人地位，農民的權益得不到保障。二是沒有完善的制度與之配套，導致發展過程不暢。如農地確權登記、農村產權交易市場的建立、農村社會保障制度等，任何一項工作的滯后都會導致農地入股流轉的進程和成效。三是農地入股試點的推廣受制于經濟條件和農民意識的約束。農地入股的實踐和推廣在一定程度上受到經濟條件和農民意識的約束，最早的試點是從工業化和城鎮化程度較高逐步推廣到山東、浙江、上海、江蘇等地，進行農地入股改革的農村具有一定的經濟實力，但是在落后偏遠的地區則存在改革的盲點，不利于在全國各地廣泛推廣和發展。同時農民認知意識也是一個重要的制約因素。農民的風險意識、管理意識、監督意識等都容易造成農地入股的壓力和高風險。

（二）第二輪試點的經驗做法及存在問題

繼第一輪農地入股試點后，2015年初，農業部決定在江蘇省武進區和山東省青州市等7個地區開展土地經營權入股發展農業產業化經營試點。經過兩年時間，多個試點地區就土地經營權入股發展農業產業化經營的龍頭企業及合作社，形成股份組織的運行機制，以及政策制度設計等進行了深入探索，形成了入股主體的聯結機制，建立了股份組織的運行機制，取得了良好的階段性成果。

主要做法：一是探索多種入股模式。農民直接入股公司。這種主體聯結機制中，農民主要負責出土地，公司主要負責出資金，雙方以農業項目作為合作入股的對象，按照約定的股份比例分享銷售收入或利潤。二是摸索風險防范辦法。重點推廣“保底收益+股份分紅”的利益分配機制；加大保險力度，發揮政策性農業保險對農業生產保障作用；通過財政設立風險保障金，降低經營不善時農民面臨的風險。三是制定配套政策措施。加快農村承包地確權登記頒證；研究制定土地經營權入股的相關管理辦法和示范合同；安排資金對入股的公司、合作社給予支持，組織專家為參與試點的地區做好農業產業發展規劃等。四是帶動農業產業扶貧。一些貧困地區引導農民把土地經營權入股到公司、合作社，結合扶貧資金發展農業產業，在公司、合作社產生良好效益前先給予農民“保底收益”，在產生效益后實行“按股分紅”。

存在問題：農地入股在這一輪試點中同樣暴露出很多需要注意的問題，一是宣傳不到位，對政策理解不透徹。二是認識不到位，意見不統一。三是人才缺乏。具備市場頭腦與經營素質的農民管理者數量有限。四是體制機制仍未健全。如風險防范機制、入股保險、風險保障金等救濟機制等都需盡快設立。五是好多相關法律規定還是空白。如土地經營權的轉讓、抵押和公司股份的流轉、繼承等問題存在空白；當企業破產清算時，土地經營權由于難于變現而難以真正承擔出資責任。

二、對農地入股農業產業化經營的理性思考

土地經營權入股發展農業產業化經營探索創新了土地經營權流轉方式，豐富了農村土地“三權分置”的具體實現形式；促進了土地連片經營，方便統一耕作，有利于農業適度規模經營；開拓了農民增收新渠道，讓農民分享農業全產業鏈利潤，幫助農民更好地轉移就業。但是農村土地經營權入股發展農業產業化經營，遠比單純的土地經營權流轉復雜。實踐中，確實存在難以逃避的法律風險，產生難以控制的社會保障問題。入股模式的好壞和收益分配方式是否合理直接關系到農民收益的高低，同時也決定了農民能否對股份公司或者合作社進行有效的監督或運營管理。而且由于一直缺乏一套農村土地經營權入股的具體模式和土地收益的分配方式，這一制度的廣泛應用受到了很大的限制?？傊?，農地入股有利有弊。

隆陽區位于云南省西部，是保山市府所在地。全區國土面積5011平方公里，下轄5鎮、10鄉、6個街道，314個村委會（社區），2016年末常住人口96.97萬人，山區、半山區占92.6%。多年來，以“三農”為重點的發展帶來了“滇西糧倉”的美譽，并連續9年榮獲“全國產糧大縣”“生豬調出大縣”稱號。但人口基數大、發展水平低，經濟社會發展、城市形象滯后于其他州市政府所在地，隆陽區仍然是一個典型的山區農業貧困區。

近年來，城市化、工業化和農業產業化表現出對土地的強大需求欲望，農地入股作為一種土地流轉方式也在進行嘗試和實踐。但是由于受經濟發展狀況、國家政策法規和當地的資源稟賦差異等各種因素所限，農地入股的情況并不普遍，經濟和社會效益并不明顯。所以綜合以上分析及我市的實際，盡管盤活土地經營權，讓其釋放更大的價值，給農民帶來更多收益一直是政府努力的方向，但對于農地入股模式既要積極創造條件也要謹慎行之。提出幾點建議以供參考：

（一）堅持原則、尊重農民意愿、尊重市場規律，合理協調政府和市場之間的關系，充分發揮市場的資源配置功能和政府的監督指導作用。一是政府要改變角色定位，轉變職能，充分認識土地流轉是土地所有者實現土地資本收益的渠道，是土地使用權的交易，屬市場主體之間的市場行為，政府只能規范和監管，不能直接干預。但市場也有失靈的時候，政府要出臺相應的政策措施加強監督和規范。如制定規范、公平、合理的入股合同文本，以利于入股雙方借鑒，節約流轉成本，縮短消耗時間。二是改變觀念，遵從自愿、公平、有償、平等協商的入股原則，嚴懲強制入股現象。三是建立入股土地信息交流平臺，服務市場主體投資決策，更好地履行監管職責。四是法律維權服務跟進，解決村民在入股、分紅、破產中的法律維權問題。五是充分尊重農民入股意愿。農民作為土地承包經營權的權利主體， 應該享有選擇的決定權。政府不能出于對政績的渴求而過分地運用行政干預。

（二）在國家與之配套的法律法規尚不完善的背景下，地方政府

要因地制宜的制定相應的政策措施，以確保農地入股模式的健康發展。一是對農地入股的適合條件要作出明確規定，既要考慮產業發展的需要也是兼顧企業和農戶雙方的意愿。二是要對收益分配模式進行明確規定，可操作性要強。目前 “保底收益+股份分紅”是保障入股農戶獲得穩定收益的重要保證。三是加強土地作價評估機制體制建設?？捎烧畽C構承擔也可成立專業機構。四是制定土地入股經營失敗后財產清算的具體措施，以防范農地入股帶來的社會風險，保證農村社會的穩定。五是加強入股土地登記造冊工作，實時跟蹤入股土地的現狀。六是制定可供操作的懲戒機制，防范和遏制企業隨意改變土地用途，保證土地的農業用途。七是建立嚴格明確的土地市場監管體制，加強對政府相關部門和集體組織管理者的監督。八是加強產業扶持措施，出品牌，強產業，以保證農地入股的持久發展。

（ 三） 頂層設計和自我完善相結合，作好知識和人才的充足準備。農地入股是一個復雜的系統工程，知識含量高，技術要求強，涉及到政治、經濟、法律、管理、金融、社會等的方方面面。從政府層面講，需要組織專業的人才對其進行深入研究，從頂層設計上對其入股模式，權益分配、風險防空等進行探索創新，制定適宜的有具體操作模式的政策法規，并加大宣傳力度，正確引導農戶入股。從農戶方面來講，要強化農地入股的認知意識，加強知識學習和技能培訓，自我完善，真正做農地入股的掌舵者。

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作者簡介：

李熙春（1974-），女，云南騰沖人，保山市委黨校，副教授。研究方向：區域經濟發展。

基金項目：本文系市社科聯課題《隆陽區城市化進程中土地流轉問題研究》的階段性成果.