舉報人對行政機關舉報處理行為的原告資格研究

■ /

鄭州大學

一、指導性案例的認定

舉報人對行政機關的舉報處理行為是否享有原告資格一直是個有爭議的問題。最近幾年職業打假人的出現更是使這個問題變得更受關注了。職業打假人又被稱為職業舉報人，他們的主要工作就是故意去買假買偽劣產品，之后就向有關機關舉報。有些人認為他們就是社會的蛀蟲，而執法者也因為他們大量的舉報而被迫做了大量的工作，甚至不堪重負，導致其他的正常工作無法展開，對他們的印象并不好。而在另一部分人和職業舉報人自己看來，自己的行為客觀上打擊了不良的商販，維護了社會的公平正義。通常來說，這些職業舉報人在故意購買偽劣產品后向有關部門舉報，并要求執法人責令商家支付懲罰性的補償。而如果職業舉報人的要求得不到滿足的話，他們很多都會提起行政復議或向法院提起訴訟。這個時候就要判斷舉報人是否對行政機關的舉報處理行為是否具有原告資格。而最高人民法院發布的指導性案例77號[1]在一定程度上提供了答案。

本案的基本案情是原告在運營商營業廳辦理手機號碼時，運營商非法收去了原告一定數額的卡費。原告于是向市物價局舉報，明確提出了要求被告處理違法行為及作出書面答復的請求。被告在之后作出了書面答復，但是答復僅僅載明被告調查時發現的一個文件的部分內容，卻沒有載明調查處理結果。原告于是向法院提起行政訴訟請求判決市物價局的回復并處查違法行為。

在第77號指導性案例的裁判要點中法院認為舉報人的舉報行為與行政機關的舉報處理行為具有利害關系，具有提起訴訟的權利?？雌饋泶鸢甘强隙ǖ?。但是如果仔細分析該案就會發現法院之所以判決行政機關敗訴是因為行政機關在舉報答復函中沒有載明對舉報事項的處理結果，而法院最后的判決也是責令市物價局重作舉報回復。指導性案例的關鍵是案是市物價局沒有按照法律要求告知舉報人處理結果而不是舉報人不滿舉報處理結果。如果行政機關告知了舉報人處理結果，而舉報人對處理結果不滿意，舉報人是否有資格起訴則需要進一步的分析。

二、判斷的標準是利害關系

2014年新修改的行政訴訟法從人大制定的法律層面正式而更具體地確定了判斷原告資格的利害關系標準。確定原告資格的關鍵在于利害關系的認定，判斷利害關系的存在從理論上來說可以分為三步：合法權益是否存在；合法權益是否受到影響；權益受到影響是否與被告的行為構成因果關系。下面簡述這三個方面。

(一)合法權益是否存在

首先要確定的是起訴人是否具備某項合法權益。起訴人向法院起訴所要保護的權益是其本身已經擁有并且是合法的受到法律保護的權益，不能是不存在的或者違法的或者是他人的權益。合法權益可以是基于法律的明確的規定，可以基于法律的原則，可以基于對其他當事人或對大多數人的義務性的規定。合法權益一般以憲法規定的最基本、最重要的人權為基礎，體現在各種具體的法律法規中的具體規定，甚至隱含在法律的精神中。而且這個合法權益必須是特地的一個人或更多人的利益，不能是不確定的大部分或者一部分的利益，是特定的人的利益，不能是公共的利益。

(二)合法權益是否受到影響

如果起訴人的合法權益得到實現，那起訴人不能也沒必要去法院起訴。需要起訴到法院能請求保護的必須是已經受到影響或就要受到被起訴人影響的權益。對于一個行政行為來說，雖然其是在行政機關與行政相對人之間作出，但是其影響并不僅僅存在于這兩者之中，很多行政行為會對第三人甚至相關的更多多人產生影響。一般來說行政相對人都是受到行政行為直接影響的，行政相對人的權益受到行政行為的影響是比較明顯的、易于判斷的。但是對于相對人以外的其他的受到影響的人的權益是否受到影響以及影響的程度往往難以判斷。而且法律不可能管到事無巨細，對于受到何種程度的影響構成法律上合法權益的損害一般都有取舍，且各個國家都有所側重，在中國的理論以及實踐上也是沒有具體明確的標準。但是對于受到明顯影響的其他人的權益法律上也要予以保護是肯定的。

(三)權益受到影響是否與被告的行為構成因果關系

法律上的因果關系是“通過立法或司法活動確認的、作為承擔法律責任之基礎的、存在于加害行為與加害結果之間的聯系”。[2]從更一般的意義上來說因果關系存在于事物的普遍的聯系中，幾乎所有的事物都能通過各種不同的媒介聯系到一塊兒。這樣就產生一個問題：所謂的法律上的利害關系是否包括間接的因果上的聯系。這是一個到現在也沒有弄清楚的問題。通常能被法律認可的是直接的聯系，而間接的利害關系要為法律所肯定的話一般要基于法律法規的直接規定或者有充分的理由進行說明，因為間接因果關系是可以無限延伸下去的，法律上既不能也沒有必要全部歸結到可以進行訴訟的“利害關系”中去。

在說明了判斷標準之后，我們再回到指導性案例中分別分析舉報人對舉報答復行為和舉報處理行為的原告資格。

三、舉報答復行為

前述的指導案例中法院肯定了以自身的利益進行舉報的舉報人對行政機關的舉報答復行為可以進行起訴，具有原告資格，同時也隱含了如果是公益性的舉報則舉報人不具有原告資格的意思。不過用上文提到的判斷標準去分析，則也不盡然。

在這個案例的裁判理由中法院指出依照相關法律測規定，行政機關在處理完舉報事項后，如果舉報人要求行政機關回復的，行政機關應當在法律規定的期限內按照法律規定的形式進行回復。因此行政機關有把舉報處理結果告知舉報人的義務，舉報人有權獲得舉報處理結果的回復。

我們可以看出舉報人獲得答復是一項法律規定的權利，性質上屬于程序權利。如果行政機關不答復或者沒有按照法律的規定的要求去答復，就侵害了舉報人的這項程序權利，這個權利是法律明確賦予的。那么這時舉報人的程序性權利受損就與行政就機關的不按照法律要求進行答復的行政行為產生了法律上的利害關系，那么舉報人就具備了提起訴訟的原告資格。

行政機關的舉報答復義務一般基于法律法規的明確規定，當行政機關不履行或遲延履行時就侵犯了舉報人的程序性權利，舉報人可基于此向法院起訴，這一點與指導性案例中法院的觀點有所不同。法院認為舉報人基于自身的實體權益進行舉報時才具有舉報答復之訴的原告資格，本文的觀點是舉報人的原告資格來自于法律法規賦予的程序性權利，無論是自益性的舉報還是公益性的舉報，當法律法規對行政機關的舉報答復義務有明確規定，行政機關不履行或遲延履行時，舉報人即有原告資格，可向法院起訴。

四、舉報處理行為

就指導性案件事實來說舉報人作為原告提起訴訟時針對的是舉報答復行為，如果舉報人就舉報處理行為不滿想要提起行政訴訟，則很難類推出舉報人具有原告資格的結論。從理論上進行分析，應當將就自身權益進行舉報的舉報人與公益性的舉報人作出區分，在原告資格的問題上，他們是不同的。

(一)公益性舉報的情形

公益性舉報是指舉報人對與自身的權益沒有直接關系的行政機關的行為進行的舉報，舉報人舉報的目的是維護公共利益。在這樣的情形中，如果舉報人對有關機關的舉報處理行為不服而提起行政訴訟，則法院一般會認為舉報人沒有權益與行政機關的舉報處理行為具有直接聯系，只有牽強的間接聯系，構不成法律上的利害關系，這一點大家幾乎沒有爭議，爭議較大的是舉報人就自身利益進行舉報的情形。

(二)舉報人就自身利益舉報的情形

一部分學者認為幾乎沒有法律規定舉報人有要求行政機關對其舉報的違法行為進行處罰的權利，否則還要行政機關干什么。而且事實上舉報人在行政處罰法律關系中也不是當事人，法律上也只是要求行政機關聽取相對人的意見，而并沒有規定要聽取受害人的意見。那舉報人既然在行政處罰程序中不是當事人，那么在訴訟中是不應當具有原告資格的。舉報人要維護自身的權益應當通過民事訴訟解決。有臺灣學者就認為權利的救濟不能超過實體法的規定，舉報人進行舉報投訴的功能僅僅是使行政機關行動起來。這是一種很有力的觀點。從根本上來說上來，這樣的觀點是要求舉報人的權益與行政機關的舉報處理行為有明確的寫入法條的所謂的“法律上的利害關系”，舉報人只有在法律上明確規定的權利受到影響后才具有提起訴訟的原告資格。

在另外的很多學者看來，這樣的判斷標準是不符合最大程度上保護被侵害人權益的法律精神的。他們認為行政訴訟法在2014年進行了修改以后原告資格的判斷標準就得到了拓展。社會上的新事實、新案列隨著經濟的快速發展需要法律上彈性的適用，因為很多重大的被權利被侵害的情況是沒有法條的直接規定的，這就要求法律界從業人員從法律精神、法律原則、法律解釋上入手使得跟不上社會快速發展的法律能夠適應復雜的現實社會。如果權利被侵害人的權利被侵害的事實與行政機關的行政行為有著比較明顯的利害關系，就應該肯定被侵害人的原告資格。

以此觀點來看自益性舉報人的原告資格的話，舉報人因為自身的合法權益受到了他人的損害從而要求行政機關進行查處，雖然行政機關對舉報事項的處理不直接涉及舉報人，而是直接指向被舉報人，看起來與舉報人的合法權益沒有直接關系，但事實上被舉報行為的最終處理結果卻實際上影響著舉報人合法權益的實現。舉報人進行舉報在事實上向行政機關提出了權利保護的合法申請，并且與行政機關的處理結果有著密切的利害關系。行政機關處理舉報事項后，如果舉報人對最后的處理結果不服，自然可以提起行政訴訟，其原告資格應當得到肯定。從社會實際發展的角度來說，這樣的判斷標準應當說是符合未來法律的發展方向的。

參考文獻：

[1]指導案例77號:羅镕榮訴吉安市物價局物價行政處理案[EB/OL].最高人民法院網,http://www.court.gov.cn/shenpan-xiangqing-34342.html,2017-1-3.

[2]方世榮.論具體行政行為[M].武漢:武漢大學出版社,1996:31.