PPP模式在河南省養老機構建設中的應用研究

文/郭潔，蘭州交通大學 經濟管理學院

隨著社會人口老齡化速度加快，至2015年底，我國60歲以上老年人口數量已達22200萬人，約占總人口的16.1%，重度老齡化趨勢明顯。由于計劃生育國策的執行，我國獨生子女家庭數量龐大，空巢化現象加劇，養老機構已成為老年人養老的一個尤為重要甚至是必須的選擇。機構養老在整個養老服務體系中扮演者越來越重要的角色，從補充作用到支撐地位的轉變不可避免。然而，養老機構在我國的發展有著“未備先老”的特性。一直以來，我國的養老機構主要以公辦福利性事業為主，養老由政府買單的模式使得政府財政壓力巨大，養老機構建設落后，市場化養老開展緩慢，供給結構失衡，因此如何調動市場力量，使得政府由全權買單轉變為與市場形成合力，完成養老機構的供給側結構性改革是養老機構建設發展的重中之重。在此背景下，本文將研究將PPP模式引入河南省養老機構建設的相關問題，為河南省養老機構的建設做出一些探索建議。

1 PPP融資模式的概念

PPP（public-private-partnership）一詞最早由英國政府于1982年提出，是指政府與私營商簽訂長期協議，授權私營商代替政府建設、運營或管理共共基礎設施并向公眾提供公共服務。當今世界上的不同國家與機構間對于PPP并沒有形成一個完全一致的定義。從廣義上來看，PPP是公共部門和敵營部門合作提供包括基礎設施在內的公共產品或服務。是多種融資模式的總括。從狹義上來說PPP也可以理解為一種項目融資方式，這種項目融資方式要求公私部門在整個項目進程中全程合作，利益共享，風險共擔。目前，我國研究與討論的重點更傾向于狹義的PPP模式。PPP模式作為公共事業建設的新途徑，不僅可以很好的解決資金不足問題，還能夠發揮私人企業參與公共事業建設的專業性和高效性。當前我國的PPP融資模式主要應用在公共服務領域基礎設施的建設，包括公路，鐵路，橋梁，隧道，機場等交通設施，電力，自來水，排污等公共設施，醫院，學校，體育場館，監獄，養老及其他。

2 河南省養老機構發展現狀

作為人口大省，河南省的人口老齡化形式嚴峻，2015年底，我省60歲及以上老年人口1500多萬，老齡化率15.82%。預計到2020年，我省60歲及以上老年人將達到1700萬人以上，老齡化率將達到17.8%。至2030年總撫養比將提高到49.27%,接近一人養一人的水平。河南老齡化基數大、增速快、壽齡高、空巢和失能比例高的特點使得人口老齡化問題不可避免的成為對我省經濟社會發展產生深刻和長遠的影響的重大課題。順應人口老齡化趨勢，構建完備的養老服務體系，促進養老服務業更好更快發展，不斷滿足廣大老年人日益增長的養老服務需求已成為我省一項長期的戰略任務。

民辦養老機構發展緩慢，經營效益不好，養老機構整體服務水平不高，在全國處中下游水平。目前，全省200張床位以上的民辦養老公寓數量不足百家。小型養老機構因缺少資金，生活設施參差不齊、因陋就簡，場地小，老人連基本的活動空間都沒有，醫療設備更是簡單，很難滿足入住老人文化娛樂、醫療、康復保健等方面的需求，但因收費較低，一直保持較高的入住率。規模較大、配套設施及功能完善的公寓收費高，子女要想送父母入住就會有一定的經濟壓力，導致許多需要入住的老人住不起公寓，入住率一直較低。造成一些養老機構要排隊等待，一些養老機構入住率極低的結構性失衡。

河南省養老事業的發展缺乏資金支持。從實際市場需求來看，不管是政府主導的財政投入還是民間資本的投入，資金投入都明顯不足。大多數養老機構處于呈現負運營。大多數養老機構據河南省民政廳公布的數據顯示: 省會城市鄭州市一家晚晴山莊老年公寓從開辦至今，整體財務狀況長期處于入不敷出的狀態;大部分民辦養老機構只有入住高峰期時才可獲得低利潤。養老機構的財務和運營狀況舉步維艱，直接導致社會資本參與養老產業的熱情不高，使得養老產業市場化進程受挫?，F行的銀行對養老機構放貸主要考察局限于傳統的擔保物權，而養老機構大多為租用土地，信用資源不足，難以取得銀行貸款，發展外源融資。這一定程度上又對養老產業的發展造成惡性循環。

3 河南省養老機構引入PPP模式的必要性和可行性

3.1 養老機構引入PPP融資模式的必要性

3.1.1 完善投融資機制實現融資便利

PPP融資是一種以項目為主體的新型項目融資模式。主要根據項目的預期收益，資產以及政府的扶持力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資。項目的直接受益和通過政府扶持所轉化的收益是償還貸款的資金來源。政府給于的有限承諾和項目公司的資產是貸款的安全保障。PPP融資模式中長期投資方與政府之間會達成一項協議，如果項目公司不履行對投資人的償債義務，當地政府必須終止與項目公司的合同[1]。而且，如果合同在特許經營權期內終止，當地政府必須承擔對投資人的償債義務。這份協議降低了投資方的風險，使得各界資本可以更加積極的參與進來。也在一定程度上減少了融資成本。政府與社會資本共同參與投資，增加項目的經濟可行性。政府通過授予特許經營權，土地優惠，財政補貼等措施引入社會資本，拓寬資金來源，減少政府的財政支出和政府債務負擔，同時推動公共產品和服務的市場化配置，提高效率。

3.1.2 改善養老機構結構性失衡

我國養老機構結構性失衡現象已經非常嚴重。養老機構出現了啞鈴形的分布：兩頭大，中間??；豪華養老機構多，條件差的養老機構多，真正符合大多數老年人實際需求的中檔養老機構反而少。養老機構之所以呈現啞鈴形分布，直接原因就是出于市場的考慮。由于養老機構投入大、回報慢，為了避免虧損和盡快回收資金，養老機構或是走豪華路線，通過高收費實現盈利；或是走廉價路線，通過節約成本實現盈利?？梢哉f，養老機構的結構性問題是養老市場化的必然結果。這是市場自身短期內難以解決的。此時，就需要政府對市場無法解決的結構性問題進行破解。PPP模式就是一個不錯的解決辦法。比如河南省開封市民生養老院項目，政府投資一定比例擁有500張床位的所有權，保證實現對養老需求的基本滿足和兜底。PPP融資模式下，政府與非政府在市場主體在合作協議中確定合理的利潤調節機制，確保社會資本按照協議規定的方式取得合理的回報，避免項目運營中可能出現的問題使得社會資本無法收回。政府通過對項目運營給予政策支持和合理補貼，也避免了社會資本為了追逐高額利潤進行不合理定價，偏離項目目標[2]?！帮L險共擔，利潤共享，合理利潤”為基準的利益調節機制對于改善養老機構的結構性失衡或許會有創新性的作用。

3.2 河南省養老機構引入PPP模式的可行性

3.2.1 政府支持促進PPP項目落地

隨著經濟的快速發展，社會資本大量聚集在私人企業，政府債務問題面臨挑戰，在此宏觀背景下，政府開始在各個領域大力推展PPP模式，調動市場資本活力。在“河南省“十三五”養老服務體系建設規劃”中強調要強化社會力量主體在養老服務建設中的作用，引導社會力量參與養老服務業發展。全面放開養老服務市場，降低準入門檻，精簡行政審批環節,鼓勵社會資本進入養老領域。加快投融資體制改革，支持采用政府和社會資本合作（PPP）等方式組建社會化養老服務企業或非營利性機構，使市場在資源配置中起決定性作用，發揮社會力量和民間資本在養老資源整合及經營服務上的優勢，優化市場環境，調整養老服務業發展結構，初步形成事業產業協調發展的大養老格局【1】。在政府的各種政策支持下，社會資本對于PPP項目的投資更有保障，降低了項目風險，使得投資方的利益得到有效保障，促進項目融資，加快項目落地。

3.2.2 民間資本力量雄厚

在宏觀經濟下行壓力增大的背景下，民營經濟成為經濟增長的主力軍，在總量貢獻和創業創新方面持續攀升。近年來，民營經濟已然成為河南省經濟增長的重要推動力。河南省委、省政府高度重視發展民營經濟，采取一系列重大措施，積極促進民營經濟健康發展。民營經濟總量增長迅速，整體實力不斷提高，規模質量全面提升，在全省經濟社會發展中的地位和作用進一步凸顯，支撐作用進一步強化。2016年河南省民間投資31414.73億元，增長5.9%，占固定資產投資的79.0%。民營經濟對GDP的貢獻率高達66.4%。此前兩年民營經濟更是占據GDP的70%以上雄厚的資本力量是河南省政府積極采取各種措施吸引鼓勵民間資本參與養老服務體系建設的基礎。

4 養老機構實現PPP融資的必要條件

4.1 加快建設PPP法律法規體系

PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。在PPP模式下，項目設計、融資、運營、管理和維護等各個階段都涉及諸多利益相關者，通過完善的法律法規對參與雙方進行有效約束，是成功實現PPP項目的有力保證。

4.2 培育契約精神

PPP融資模式打破了傳統的政府行使控制權的強權意識，實現了政府與風政府主體平等合作。政府與非政府主體以平等民事主體的身份簽訂協議，形成契約。這就要求在PPP模式中，政府與非政府主體要秉承契約精神，遵守契約約束，履行契約責任。各級政府必須加強自身的制度約束，以誠信的商業文化和契約精神為基礎去參與PPP項目的建設，提到對契約精神和契約約束力的認同，加強政府的信用，引導全社會培育的契約精神【3】。

4.3 創新金融支持模式

目前國內金融機構對待 PPP 項目融資也較為謹慎，其風險管理和產品設計尚與 PPP“匹配度”還不夠高，這也制約了社會資本的參與和 PPP 項目的落地。PPP項目的發展，要去金融機構要積極創新融資管理和融資產品。根據具體項目的建設內容推行相適應的融資方式，優化金融工具，減低融資成本，創新金融支持模式，更好的助力PPP融資模式的發展。

【參考文獻】

[1]陳柳欽. 城市軌道交通建設的PPP融資模式[J]. 中國鐵路,2005,(09):23-26+10.

[2]賈康,林竹,孫潔. PPP模式在中國的探索效應與實踐[J]. 經濟導刊,2015,(01):34-39.

[3]劉薇. PPP模式理論闡釋及其現實例證[J]. 改革,2015,(01):78-89.