上海市居家養老服務供給現狀、困境與發展建議

萬 桃 李紅艷

(上海工程技術大學管理學院，上海 201620)

在經濟和社會加快發展進程中，上海人口老齡化和深度高齡化日趨顯著。上海是全國最早進入老齡化社會的城市，老齡化帶來的一個現實問題就是養老問題〔1〕。傳統的家庭養老由于人口結構的變化、家庭規模的縮小，使得家庭養老服務功能日益弱化〔2〕。上海市區兩級公辦養老機構僅300家左右，公辦養老機構一床難求，由于資源的缺乏和較高的成本無法大規模推廣。因此，人們對社區居家養老服務的需求越來越多，要求也越來越高。本文擬分析上海市居家養老服務供給現狀、困境與發展建議。

1 上海市居家養老服務供給現狀

1.1居家養老服務供給類型 目前，上海老人所享有的居家養老服務類型已多種多樣。居家養老服務供給以“十助”為主要內容，精簡化后發展為“生活護理、助餐、助潔、助急、助浴、助行、助醫、康復輔導”等〔3〕。 上海市老年基金會和上海社科院在上海市17個區縣1 463份社區老年人養老服務需求的抽樣問卷調查顯示，老人對送餐上門服務的期望值最高，依次是陪診、代理代辦、陪同聊天等；老人已享有的服務項目中占比最高的是陪同聊天，依次是代理代辦 、上門服務、陪診等，已享有和期望享有之間形成一定缺口，缺口最大的是送餐上門服務，依次是外出服務、康復指導，見表1。

1.2居家養老服務人數 歷年上海市老年人口和老齡事業發展信息顯示，2001～2015年居家養老服務人數增長較為顯著(2001年服務人數0.48萬，2002年0.88萬，2003年1.10萬，2004年2.61萬，2005年5.48萬，2006年10.50萬，2007年13.50萬，2008年17.7萬，2009年21.90萬，2010年25.20萬，2011年26.20萬，2012年27.20萬，2013年28.20萬，2014年29.54萬，2015年30.55萬)，尤其在2004年該市把納入居家養老服務作為民生服務項目后，服務人數增加更為明顯。從服務人數的地域分布看，上海市中心城區、浦東新區及郊區縣居家養老服務人數分別為14.64萬(52%)、5.26萬(19%)、8.30萬(29%)。

表1 上海老年人已享有的居家養老服務類型與期望享有的服務類型對比(%)

1.3服務從業人員 歷年上海統計年鑒上海市老年人口和老齡事業發展信息顯示，到2012年底，居家養老工作人員已達3.7萬人，截至2014年底，又下降至3.2萬人，總體呈現出波動下降趨勢；居家養老服務人數增長比較明顯，截至2015年底，服務人數增長到30.55萬人，人均服務人數由2009年的6.8個人增加至9.9個人，見表1。2014年上海社會福利年報數據顯示，從居家養老服務人員來源的構成看，截至2014年，上海已初步建立覆蓋所有社區的居家養老服務體系。社區助老服務社已達224家，從業人員接近3.2萬人，其中，萬人再就業人員1.2萬、外來務工人員0.8萬、退休返聘人員1.1萬。養老服務評估人員超過 500人，包括兼職400人與專職100 人。

2012年上海市老年基金會和上海社科院在上海市14個區縣143家社區助老服務社(占全市的61.4%)的抽樣問卷調查顯示，從年齡方面分析，不管是中心城區還是郊區，服務人員普遍集中在45歲及以上，該年齡階段的占比高達70%左右；從文化程度分析，服務人員的文化程度多以初中及其以下為主，高中及以上約占15%，遠郊更是低至3.3%，見表2。

1.4居家養老服務補貼情況 2004年上海市將居家養老服務作為民生實事項目之一，自此之后，居家養老服務財政投入有了顯著提高。 歷年上海市老年人口和老齡事業發展信息和上海社會福利年報數據發現，從2001～2013年，居家養老服務財政補貼基本保持持續增長趨勢，其增長率卻有較大浮動，總體呈現出波動下降趨勢；其次，從2001～2015年，居家養老獲補貼老人數也呈現出上升趨勢，與此同時，增長率也呈現出波動下滑狀態，尤其到2012年增長率出現負增長，從2013～2015年出現波動式下降，但2015年增長率未出現負值；人均補貼雖然也不斷增長，但其增長率從2002年的105.47%下降到2013年的-0.83%，見表3。

2014年上海社會福利年報數據顯示，居家養老補貼以財政投入為主，其中區縣財政占53%，市財政占41%，區縣福利基金和市福利基金各占3%。

表1 2009～2015年上海市居家養老工作人員數量分析(n)

表2 上海市居家養老從業人員的年齡和文化程度情況(萬人)

表3 上海市居家養老服務政府補貼相關數據

1.5居家養老服務政策現狀 2009年，上海市民政局頒發了《上海市民政局關于進一步規范本市社區居家養老服務工作的通知》及《上海社區助老服務機構資質要求及人員配備要求》，文件對居家養老服務的內容、助餐點、日托等養老設施的完善做出明確指示。2014年1月1日，根據上海市民政局、上海市財政局《關于調整本市社區居家養老服務相關政策的通知》，包括調整居家養老服務補貼標準、保障老年照護等級評估經費等，尤其對老人的服務量做出具體規定，按照老人的不同照護等級來設置月服務單位，每個服務單位按1 h計，其中輕度30 h，中度40 h，重度50 h。

2 上海市居家養老服務供給困境

2.1居家養老服務總體供給水平有待提高 從整體來看，上海市居家養老服務有一定發展，供給水平也有很大程度提高，從2005～2010年，社區老年人日間服務機構數分別為83、108、128、229、283、303個，到2014年上升至381個；日托老人數從2005～2010年分別為2 108、3 500、3 302、6 400、8 000、9 000人，到2014年增至14 000人；社區居家養老服務社分別為233、233、234、234、234個。說明上海市居家養老服務供給水平和能力都有了一定程度提升。

然而，和與日俱增的老齡人口相比，其增長速度很難和供給水平的提升速度相匹配。供給水平不高主要體現在：(1)供給內容滿足不了老齡群體的需求。實際供給和期望需求之間的差異從本質意義上來說還是由服務資源匱乏導致。資源的匱乏致使物品在分配時難以秉持公平公正的原則，特別是比較陳舊的社區，因其空間有限性無法為老人群體提供該有的養老服務〔4〕。同時，導致這種差異性的原因還包括供給體系的構建未能以日益多樣化的需求為依托，在實際工作中缺乏對服務需求進行合理評估的機制，從而降低了公共資源得配置效率，使供需差距更為凸顯。(2)居家養老服務城鄉差距較為顯著。從服務人數的分布范圍來看，中心城區包括黃浦、徐匯、長寧、靜安等，其服務人數都超過該區實際老年人口比例的8%，而遠郊的金山、奉賢、松江等，其比例為6%。這種養老資源的不合理配置會致使郊區人均服務人數和服務壓力增加；另一方面，從城鄉從業人員的文化程度來，城區從業人員的文化程度普遍高于郊區，個體文化程度是衡量服務意識的重要標尺。文化程度相對較高的人員自身綜合素養也較高，職業素養和認知能力更符合行業規范。因此，文化程度的不同也是影響城鄉居家養老服務差異的因素。

2.2從業人員服務質量不高 從從業人員總量上來說，上海市居家養老服務從業人員數量整體呈現出不斷上升的趨勢，但依然難以滿足快速增長的老齡人口的需求，甚至有些社區會出現1個人要負責10～11個人的現象。這會導致老齡群體購買了服務產品卻享受不到等值的服務，隨之服務滿意度便會降低。因此，這種人員供給的缺乏不僅引起服務質量的下降，更不利于整個養老服務行業的良性發展。從服務人員來源的構成來看，居家養老從業人員都由外來務工人員、萬人下崗再就業人員、退休返聘人員來擔任，外來務工人員流動性大，下崗再就業人員工作熱情度不高，退休返聘人員年齡普遍偏大，身體素質不適應崗位需求。與此同時，行業內又缺乏居家養老服務的長效激勵機制，這將難以提高從業人員參與熱情度。

從人員年齡和整體文化水平來看，從業人員呈現出年齡偏大、文化程度普遍不高的特征。他們對居家養老服務新政策和思想的解讀能力不強，接受培訓后對新技能的掌握能力有待提高，諸如利用高科技互聯網、APP等方式實現養老服務的智能化，對他們來說可能需要大量時間，將降低居家養老服務工作效率，不利于從整體上提高從業人員的服務質量。

2.3居家養老服務供給資金投入相對不足 居家養老服務資金的充足供給是確保該項事業穩定發展的首要前提，影響老齡群體對居家養老服務滿意度的評價。從歷史原因和現實原因來看，居家養老服務供給資金的投入有待繼續增加，雖然投入資金和人均補貼都在增長，但財政補貼增長率和人均補貼增長率均處于下滑趨勢。由于人均補貼和居家養老獲補貼人數、居家養老政府補貼關系緊密，然而，居家養老獲補貼人數無法進行直接控制，因此研究居家養老政府補貼和人均補貼的關系十分必要。以人均補貼為因變量，以居家養老政府補貼為自變量，運用曲線估計模型對居家養老政府補貼和人均補貼進行曲線分析(表4)，模型表達式為：Y=57 890+0.18x+(-8.57×10-6)x2+0.15x3。

表4 模型匯總和參數估計

由以上模型可得知，居家養老政府補貼和人均補貼存在顯著相關性。從現實角度看，目前上海市居家養老服務的資金來源主要是政府財政投入及其他福利事業的資助，這種籌資渠道不夠多元化。一方面，養老服務在深入開展的同時，政府資金沒有明顯增長，從2008～2013年政府財政投入增長率總體呈下降趨勢，傳統的政績觀讓行政人員形成這樣的誤區，認為增加養老投入會加劇政府的壓力，還不能很快為經濟發展帶來效益。另一方面，養老服務是一項與民生密切相關的事業，而上海市居家養老補貼主要還是以財政投入為主，但僅依賴政府財政難以滿足老齡群體的多樣化需求，應該是由政府、社會、市場共同努力來推動該項事業的發展，不斷創新資金籌集模式。

從歷史角度看，上海是一個老齡化比較顯著的城市，養老服務在發展過程中所形成的“老人隱形債務”問題還未得到徹底有效解決，舊債務未除，新的養老需求又產生，這會使原本就不充裕的養老金更難實現其?？顚Ｓ煤蜐M足老齡群體需求的目標〔5〕。

2.4居家養老供給政策有待完善 居家養老服務作為養老服務方式的組成部分之一發展迅速。上海市民政局《關于進一步規范本市社區居家養老服務工作的通知》及《關于調整本市社區居家養老服務相關政策的通知》文件的頒布，奠定了居家養老服務的政策基礎。然而，在實踐中包括稅費政策、補貼政策、實施監督政策等都需不斷完善。通過對《上海市人民政府關于加快發展養老服務業推進社會養老服務體系建設的實施意見》文件進行解讀，可知關于企業和養老服務中心稅費減免政策都有明確規定，但在居家養老服務中，稅費政策卻并未提及。居家養老服務多由服務公司提供，公司為老齡群體提供多樣化服務的同時也會增加運營成本。因此，稅費減免政策的提出和落實有利于減輕企業負擔，促進居家養老服務政策不斷完善。補貼政策涉及上海市居家養老服務的補貼機制不夠健全。規定照護等級為中級及以上的老齡群體在指定的機構接受養老服務時，其養老補貼可以繳納護理費，但老人享有的政府補貼不能作為助餐伙食費、由子女照看的費用支出等，限制了老人對享有補貼的支配權，因此補貼政策還需不斷創新〔6〕。另外，上海市居家養老服務專項資金在使用過程中存在混用問題。導致這種現象的原因還是相關監管政策還未制定或落實，因此，需完善資金監管政策，落實?？顚Ｓ?。

3 上海市居家養老服務供給發展建議

3.1優化養老資源配置，提高居家養老服務水平 居家養老服務資源的供給以能滿足需求為基礎，因此，提高居家養老服務水平，需要做好兩項工作：(1)堅持資源按需配置原則。根據各大社區、街道對資源的實際需求來分配資源和提供養老產品，優化資源配置。同時，養老服務機構要真正將“十助”落到實處，需要關注其短板，加強對送餐上門服務、助浴上門服務、陪診、康復指導、康復鍛煉等方面的實際養老資源供給。根據需求決定供給，從而不斷完善供給服務體系。(2)合理配置城鄉養老服務資源，秉承公平公正原則。特別關注上海郊區，郊區居家養老服務產業起步晚，發展慢，各項資源的供給相對中心城區而言，都較少。因此，要加強對郊區的居家養老服務的政策支持力度，政府則需出臺相關政策，根據各地實情設置相關機構和人員編制，為其配置更加專業化團隊以彌補人才的空缺。

3.2努力建設專業化服務團隊 居家養老服務質量影響公共資源的配置效率和公共服務的供給效果〔7〕。因此，居家養老服務團隊需要高素質和服務意識強的人員。建設專業化服務團隊，要從加強服務人員總量建設和增強專業素養兩個方面著手。目前，政府配置的養老服務團隊主要是一些管理人員，而提供專業服務的人員總量和預期值存在一定落差〔8〕?？偭拷ㄔO需要關注的重點是支持并鼓勵社會力量加入到養老服務大軍建設進程中，其中建立并完善志愿者服務隊伍是優化團隊人員配置非常有效的措施之一。志愿者主要是由全市大學、中學的志愿者及社會上熱愛公益事業的公民組成，由于這種志愿服務堅持自愿、主動的原則和理念，所以參與人員一般熱情度很高。同時，居委會和政府需落實人員行業準入原則，加強人員管理，打破養老服務人員供給渠道效度過低的僵局。

提高從業人員的專業素養，做好人才規劃。居家養老服務行業需要對家政服務、護理醫療等方面都了解的綜合性人才，人才規劃需制定相關行業規范和崗位任職標準，落實崗前培訓工作，要求從業人員持證上崗，并能對其職業操守、綜合素質等方面進行綜合考量。不僅要能夠培訓出一批合格的基層服務人員，還要能培養出高級研究人員，完善人才隊伍建設。

3.3加大財政投入，拓寬居家養老資金的籌資渠道 居家養老服務資金的不足，不應僅依靠政府，還要結合社會各界力量。一方面，依靠財政完善資金運行體系。政府需加大投入，包括補貼和對其他相關養老設備設施的投入，同時，資金的覆蓋方面不僅包括戶籍人口，外來人口也需考慮在內，這必將加大財政壓力。隨著科技的發展，養老服務方式也越來越趨向智能化，財政作為養老的主導機構，必須要加大投入力度，為推進數字化社區養老建設和完善居家養老信息化做出一定貢獻。另一方面，拓寬居家養老資金的籌資渠道。建立信托管理機構，通過不同的方式統籌養老基金，不僅包括政府統籌，還應包括家庭統籌、社會統籌〔8〕。在社會統籌中，需要積極吸引社會資本，加大福利彩票投入。目前，福利彩票按照30%～35%進行收益提取，市級和區縣級的福利彩票公益金按照7∶3的比例進行分成提取，然而，區縣級與市級的福利彩票公益金對上海市居家養老服務的出資比例僅為1∶1，因此需適當調整相關比例，加大資助力度。同時，加大社會資本在建設嵌入式小型養老項目和研發智能養老服務項目的投入力度，利用高科技互聯網、APP等方式實現養老服務的智能化，整合資源實現線下線上相結合。

上海市居家養老服務資金有了充分保障后，應提高財政投入的使用效益，確保各項資金投入的使用效果，建立資金收益評估體系和第三方反饋機制，使相對有限的資金能夠充分用到實處，保證?？顚Ｓ?，從而能提高居家養老服務資金的使用率。

3.4制定相關的法律法規，完善居家養老政策體系 目前，上海市居家養老從服務體系的構建、完善到資金的籌集、運營等都無相對完善的法律法規。因此，在“居家養老服務鏈”的構建過程中，政府需要為整個服務鏈的形成與發展提供穩定的環境和政策支持〔9〕。第一，建立并優化稅費政策、補貼政策相關內容。隨著上海市老齡人口日益增多，民營居家養老服務機構的運營成本也不斷加大，因此，政府有必要通過構建合理的稅費政策來減輕企業的成本壓力，調動其參與養老服務的積極性；另一方面，政府在養老補貼轉移機制方面的政策還不夠完善，需要制定政策使老人對養老服務補貼具備完全支配權，通過補貼的發放使老人選擇最合適的方式進行養老，包括用政府養老補貼支付助餐伙食費和由子女照看的費用，真正做到人文關懷。第二，針對居家養老服務資金出現的混用或使用方向不明現象，政府需建立一定的監督政策。通過制度硬約束對養老金使用進行監管，對違反規定的人員進行嚴懲，保證資金規范使用。同時還應完善其他政策，包括長期護理保險制度；家庭照料者補貼制度，從業人員管理制度，優化民營企業市場準入制度。