數字治理在我國城市善治中的實踐與啟示

曾棟　郭佩文

摘 要 數字治理理論，是隨著西方治理理論與互聯網技術的發展與結合產生的一種新的治理范疇，互聯網技術的發展不但引領著“社會”行為習慣的劇烈變革，打破“市場”領域墨守成規的生產與商業決策方式，而且還不斷滲透與影響著公共管理領域的城市治理活動。這里的“數字”，是互聯網的“虛擬網絡”與社會生活的“真實網絡”之間交匯與碰撞的節點，因此，基于“互聯網+”的數字治理，讓現實社會網絡實現了可視化，用網絡治理的方式實現社會治理的目標，從而推動公共部門監測數據的采集和治理模式的創新，推進一個國家治理體系和治理能力的現代化。當前，各國對數字治理的應用都仍處在起步和試驗階段，在城市治理方面的應用與實踐方面更是乏善可陳。要真正實現數據驅動決策，還需經過一番的研究與試驗。我國政府在加快轉變政府職能，實現現代化國家治理的過程中，也在數字治理與城市善治之間不斷探索行之有效的途徑。

關鍵詞 數字治理 城市善治 智慧城市

作者簡介：曾棟，華南師范大學政治與行政學院，碩士研究生，研究方向：社會管理、粵港澳治理模式與績效、中外治理比較；郭佩文，中山大學新華學院管理學院，助理研究員，研究方向：市場營銷、社會治理、馬克思主義中國化研究等。

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.181

“治理”的概念興起于20世紀90年代。全球治理委員會將治理定義為：“或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和”。它是為調和社會主體之間利益沖突的一種持續的行為過程。既包括正式的規章制度與約束機構，也包括非正式行為規范和安排等。城市治理作為人類社會治理的重要環節，涉及的治理對象同時囊擴了公、私部門及市民個人，因此在城市治理之中，僅僅依靠政府單一公共主體進行管理的傳統模式，已無法解決管理對象之間和待處理的事項之間在資源分配、利益沖突等方面的問題。治理理論的主要創始人詹姆斯·N·羅西瑙就認為，治理是通行于規制空隙之間的那些制度安排，或許是當兩個或更多規制出現重疊、沖突時，又或者在相互競爭的利益之間需要調解時，才發揮作用的原則、規范、規則和決策程序等。西方治理理論的興起，正是世界各國政府對政治體制、市場經濟和社會治理方面創新實踐的回應，也是對傳統管制行為失靈的一種辯證思考。其中，尤以奧斯特羅姆為代表的制度分析學派提出的多中心治理理論最受關注。多中心治理即是強調多元主體參與的治理模式，是凸顯以協調為基礎的一種持續的相互作用和治理過程。然而，城市建設中錯綜復雜的群體分層，多主體之間的利益訴求與博弈，加上政府、市場與社會之間在治理經驗、力量和地位上的懸殊，信息上的不對稱等，也為創新城市治理的實踐留下許多有待解決的新命題。

一、數字治理理論與城市善治的內涵

（一）數字治理的概念

數字治理理論是西方治理理論與信息技術結合的產物，英國數字治理的研究代表帕卻克·鄧利維認為，互聯網技術和信息系統在公共部門改革與社會治理中具有重要作用。經過20余年的發展與實踐，基于互聯網的數字治理理論得到美國、英國、加拿大等發達國家的競相應用，不少國家已從理論研究轉向了實際應用領域，數字治理理論也越來越多地受到國內外研究者的廣泛關注與認同。數字治理是與一般意義上的電子政務所不同的治理概念，但又是基于公共管理信息化改革與實踐基礎之上。這里所提及的“數字治理”，不是互聯網信息技術在公共治理領域的簡單應用， 而是一種與政治權力、政府治理理念、治理方式、社會組織、公民個體等多方面相聯結的系統互動方式?！皵底种卫怼钡膽?，旨在通過倡導開放的治理數據，公開的治理過程，簡化的行政管理程序，讓萬眾參與治理，公民得以自治等。數字治理通過鼓勵多元參與的開放模式，一方面能約束和監督政府的治理行為，用數字結果倒逼政府對不良治理體系的改革；另一方面可有效擴寬市場與社會參與治理的途徑和方式，為多元主體力量的均衡提供了理論和實踐的平臺。

（二）城市善治的內涵

善治（Good Governance）即良好的治理。陳廣勝在《走向善治》一書中指出：“概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質特征是政府與公民對公共事務的合作管理，是政府與市場、社會的一種新穎關系?！?善治的本質是通過溫和的手段調節各方面的利益博弈，將治理主體從管理與競爭的角色帶入到“服務”的概念中來，以實現共同和諧治理之理念。城市善治，就是引入“善治”的概念，全民共同參與解決傳統城市管理中存在的問題，是城市治理模式的創新。城市善治打破了傳統意義上的政府單一主體的管理，將市場與社會力量共同引入到城市治理的各個環節中來，是應對傳統城市管理單一主體失靈的有效補充。因此，城市善治實際上也是政府與社會、公共部門與私人部門間對公共事務的合作、協商、伙伴式治理關系。城市善治最終走向的正是善治城市。

二、 城市善治創新驅動下的數字治理實踐：多元參與的智慧城市建設

西方在治理理論和實踐方面已積累良多經驗，而在我國，從傳統的行政管制向多元參與的治理體系轉變才剛剛起步。習近平同志在十九大報告中指出，必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化。俞可平教授認為，國家治理現代化的一種理想狀態，就是實現國家和社會的善治。由此可見，我國對社會治理體系改革和建設已上升到了國家治理戰略轉型的高度，是我國走向善治邁出的重要步伐。而事實上，早在治理體系創新與改革理念提出之前，我國政府就已在全國不少城鄉治理實踐中進行了創新探索與試驗，并積極鼓勵治理理念的創新，培育良好的市場參與環境，扶持社會組織的發展等，在開放、簡政、惠企、利民、倡導和諧治理等方面進行了諸多改革實踐。

（一）基于數字治理體系的智慧城市建設

智慧城市的概念，是IBM公司于2008年11月在紐約提出的“智慧的地球” 這一理念演化而來，一度引發了智慧城市研究的熱潮。2010年，IBM又正式提出了“智慧的城市”愿景，認為城市是由關系到城市主要功能的不同類型的網絡、基礎設施和環境等核心系統組成，分別是：組織（人）、業務/政務、交通、通訊、水和能源，并指出這些系統是以一種協作的方式相互銜接的。而城市本身，則是由這些系統所組成的宏觀系統。智慧城市的愿景，即是試圖通過“物聯化”、“互聯化”及“智能化”手段，采集系統的資源數據，促使政府、企業和個人在智能系統上進行高效協作與創新，實現城市治理與運作的最佳狀態。美國、日本、新加坡及歐洲各國也競相試驗智慧城市的建設，而政府、企業、社會組織及民眾也樂于加入合作共治新形態的構建行動中，使得智慧新城建設引發的不再是單一的技術手段變革，而是全方位合作變革的，多元主體合作協調的多元共治模式的新變化。

智慧城市的構建，需要大量的智慧信息支持，這種智慧信息，是基于大數據的應用為前提的，為智慧城市建設提供強力的決策信息數據支持，是數字治理模式的重要范本。智慧城的數字治理要求整合政策、經濟、文化、環境等信息資源，并通過互聯網深度挖掘、開發與共享，也要求政府部門、社會組織、市場企業及公民向社會開放更多數據。如果說基于互聯網的數字信息平臺進行城市治理，提高了數據共享的重要性，讓市場、社會及個人參與治理提供了可能，那么，由于數字治理所需數據源的復雜性，決定了無法由政府單一主體來控制的特點，則讓政府、企業、個人及社團等多元主體共治成為了必然。而這種共治環境要求，將實現多元治理主體的和諧運轉，即是城市善治理念的實踐到善治城市構建的實現過程。

（二）城市善治理念的實踐——多元參與模式下的數字治理

珠海市地處廣東沿海，比鄰港澳，是中國最早實行對外開放政策的四個經濟特區之一，也是政府大部制改革的排頭兵。作為全國最早一批進行綜合試點改革的城市之一，不僅在政治體制和經濟上創先爭優，在城市治理模式的創新方面也進行了積極的探索。而其中，橫琴島橫琴新區的建設不能忽視。2009年，國務院將橫琴的發展定位于“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示范區，是作為深化改革開放和科技創新的先行區和促進珠江口西岸地區產業升級的新平臺。自此，將橫琴新區置于更加包容、開放、高效的治理環境中。而“示范區”要求創新通關模式，聚合珠三角的資源、產業、科技優勢與港澳的人才、資金、管理優勢，加強三地在經濟、社會和環境等方面的合作，率先探索建立合作方式靈活、合作主體多元、合作渠道暢順、合作效果顯著的治理新機制。由于沿用珠海大部制的實踐成果，因此公務人員數量必須結合橫琴常住人口的數量進行配比。然而，橫琴島作為國家級重點自貿區，其企業進駐、項目工程、基礎設施建設等方面需要大量外來流動人員配套管理和建設工作，流動人口數量往往是常住人口的數倍，公共事務也因此翻倍增長，人手不足成為了橫琴自貿新區城市治理面臨的主要困境，長此以往將陷入城市治理的困局。由此，創新治理模式是實現城市治理的合理運轉的必由之路。在此背景的驅動下，基于大數據的數字治理模式和智慧新城的概念被引入橫琴的城市治理之中，也開創了多元參與共建善治城市的路徑。

1. 基于“互聯網+”的數字政務服務

構建“橫琴政府智慧網站”是橫琴新區管委會的首張數字治理牌。智慧網站囊括了個人辦事、企業辦事、部分服務和村居服務4大服務板塊，融合了企業證照一口受理、繳稅納稅、信用信息等簡政便民服務，為社會、企業和個人提供網上信息查詢、業務辦理及咨詢投訴等數字政務服務。項目的細分，信息的公開，指引的清晰，使企業及個人日常簡易政務足以通過智慧網站的網上辦事大廳進行在線辦理，實現了一定程度的分流辦事，既減少了民眾往返辦事大廳的勞頓，方便了公眾日常工作與生活；又降低了政府服務人員的前端服務壓力，有效緩解了因政務服務人員不足而帶來的獨舞質量與服務效率不高的窘況，深受廣大企業及民眾的歡迎。

2. 基于網絡數據監控的“大物業”治理

為彌補人手不足的治理困境，橫琴政府還構建了基于視頻監控中心和呼叫中心為一體的網絡數據監控平臺，對城市日常巡查、行政綜合執法、市民咨詢投訴等提供強力的數據支持服務。而依靠這一數據平臺的支撐，政府一方面可通過雇員的形式聘請專業技術人員加入服務隊伍，另一方面創新引入城市“大物業”的治理模式，將部分城市治理服務打包，通過招標向市場購買城市治理服務。目前，橫琴已在城市安全巡查、環衛保潔、綜合管理，交通協管等方面開展了政企合作，將除執法權以外的綜合服務交由專業公司負責提供，政府則通過發達的城市監控攝像網絡，巡查服務人員便攜攝像儀等數據采集與監控設備在后臺進行數據監管，并不定時檢查“城市物業管理”成效。同時，開設市民投訴電話，對政企合作的城市大物業項目進行有效的監督管理。而負責參與城市綜合治理的“物管人員”僅參與巡查、調解與現場維護等協管工作，并不配備行政執法權，“物管人員”發現問題需要行使執法權限的，可呼叫數據中心通知綜合執法大隊調派執法人員前往處理，其則通過執法記錄儀拍攝現場情況，維持保護現場，等待執法大隊趕赴執法。而“大物業”治理模式的運用，也讓政企合作找到了新平臺，是公共部門與私人部門互動共治的重要實踐。

3. “橫琴管家”APP與城市綜合執法改革

橫琴自貿區在城市綜合執法方面，基于“互聯網+”和“公民參與”的創新治理要素，打造了全國首個城市智能管家——“橫琴管家”APP，配合橫琴智慧城市的建設。雖然，“智慧城市”概念并非首創，但智能管家設計及城市治理移動APP的應用則是全國的領先實踐?！皺M琴管家”APP系統致力于構建起市民、社會組織、商家企業、專業服務公司和行政執法人員五環相扣的城市綜合治理“新生態圈”，有效推動了城市綜合執法乃至綜合治理的創新。

“橫琴管家”APP的設計，有以下幾點優勢：一是鼓勵全民參與治理，旨在最大限度地發動、鼓勵社會力量參與到城市的高效有序的運行管理中，是對傳統城市治理模式的顛覆與發展。二是移動治理互聯化，通過研發手機移動APP軟件，將城市綜合治理向全社會開放，實時將社會治理前端的現場情況通過數據的形式與后臺監管服務相銜接，可形成無數條互聯網治理通道。公眾發現公共事件或問題，可自行判斷是否有能力參與解決，力所能及的事件可通過網絡治理通道參與治理，發現不能解決的事件，可現場拍照上傳，求助數據后臺的執法人員共同處理。三是營造了多元主體參與共治的局面，同時構建起有效的多元監督環境。各主體之間既相互輔助，也互相監管。城市治理過程中，通過開放的數據資源，隨引入了多個主體參與，但有數據記錄可循，客觀地反映治理中存在的問題，能有效減少治理主體之間的推諉、誤解與沖突等狀況。四是移動應用受眾廣泛，便于傳播與推廣?；诨ヂ摼W與手機移動端應用的新模式，適應了當下最廣大市民群體的生活習慣，使用極其簡便。同時，植入于日常應用的軟件，構建起更加靈活與密集的治理網絡，能顯著減少治理死角。

順應國家“互聯網+”發展戰略，響應創新社會治理體系的政策號召，有效發揮了多元主體的主觀能動性，也避免了治理之體之間的摩擦與沖突。據管委會統計，橫琴管家APP自2017年4月份上線，到2017年7月末的4個月的試運行期間，用戶總數就已達到4565人，用戶數量的月平均增長率為262%?；跀底种卫淼某鞘芯C合治理又朝城市善治模式邁進了重要一步。這種創新的城市治理新體系也正在受到越來越多民眾的歡迎。

目前市民用戶可以上報包括市政設施類、市容市貌類、交通類、規劃國土類、生態環境類、治安輔助類和其他類在內的7大類17小類城市治理問題。同時該APP平臺的各類小額獎勵資金均來源于橫琴新區公共秩序協會的會員單位或熱心城市治理的企業單位，初步實現了政府零財政投入，企業齊參與，公民共治理的目標。該平臺從籌建到運營，全流程交由公共秩序協會、志愿者庫人員以及熱心城市治理的企業提供人力、資金投入，城市治理的運營模式實現了創新，共同運營的理念獲得了嘗試和認可。公眾通過做好事獲得小額獎勵，激發公眾齊參與社會管理，良性的生活和城市氛圍正在橫琴逐步形成。

未來，橫琴管家app還將以此為藍本，上線兼容更多的城市綜合治理功能，為實現智慧城市、善治城市的建設提供更多的實踐條件。普通市民、志愿者、商家、專業公司和執法人員還將可以通過此APP實現不同的城市治理功能，參與政府的管理，觀摩企業生產，查驗食品藥品的生產信息等。而這種參與也必將激發市民作為城市主人翁的責任感與榮譽感，真正實現城市善治，建設善治之城。

三、珠海橫琴數字治理實踐對我國城市善治的啟示

珠海橫琴智慧城建設讓數字治理理論得到充分的實踐檢驗，同時也是開創數字治理促進多元主體參與城市共治的重要藍本。而通過對這些實踐的檢驗和案例的研究，能有效探索實現城市善治的途徑，總結出值得借鑒的良多經驗。

（一）轉變角色定位與治理理念，創建善治的環境

從西方治理理論的實踐與應用實例證明，傳統的管制理念已難以適應現代社會的發展。因此，作為政府這一既定的強主體，必須率先轉變自身觀念，從重管制向共治理轉型；要求傳統的自上而下的強勢行政管制向協調公共事務、提供公共服務的定位轉變；讓管制型政府這一單一主體在觀念上向服務型政府轉變，突出治理的民主性、互動性、包容性、開放性和有效性等特征，為實現多元參與的“善治”打下基礎，創造環境。

（二）整體性包攬式治理向有限治理轉型，讓渡治理權力培育善治的土壤

十八屆三中全會指出，要建設統一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中所起的作用從“調節性”向“決定性”轉變。這是承接治理理念轉變的重要一步，即要求政府不能再進行整體大包大攬式管制，而是要向提供公共服務轉型。這一轉變，必將要求政府在許多領域作出權力的讓渡。如果政府能向市場、社會合理放權，就能充分發揮市場和社會的調節作用，退居監督與引導的角色，實現共治的良性循環。而權力讓渡的對象則是更加多元的社會主體，既讓渡于市場中的企業，也讓渡于社會團體乃至公民個人。而這些讓渡出來的領域，成為了政府之外其他主體參與城市治理的突破口，也是培育城市善治最終可以實現的土壤。

（三）網絡數字治理的公平、公正與公開，予以善治的客觀回應

數字治理的引入與實踐，讓基于大數據的治理理念得到迅速發展。隨之而來的政府信息公開，決策和公共行政的透明化等程度都被要求不斷增強，讓城市治理暴露于陽光之下。政府“透明行政”、“陽光行政”，能有效增進社會力量參與治理與監督，讓治理決策接受社會質詢，而治理主體需對此作出合理的解釋與回應，進而又促進了治理的規范化，提高了城市治理績效。而這種透明與回應，對于參與城市治理的多元主體之而言，是信任感與理解度的攀升，是實現善治過程中多元力量良性互動，資源良性循環的一支助推劑。

（四）基于“互聯網+”的公、私合作善治平臺，詮釋多元共治的合法性

如前例所述，在“互聯網+”戰略與創新治理體系的概念引導下，基于數字治理的多元開放治理模式正得到廣泛的試點與推廣。正如珠海橫琴智慧城市建設中遇到的治理難題，依靠強行政已難以有效應對，而構建的數據平臺，通過向市場與社會采購服務的形式尋求合作，一方面解決城市治理人員短缺的棘手難題，另一方面又充分調動了市場和社會的能動性，極大地發揮了市場和社會在治理資源配置中作用，同時，又讓企業、市民等主體積極參與到城市治理當中，真正形成多元主體共治的新局面，極大地增強了政府的社會地位，夯實了群眾的信任基礎。而在政府引導下的多元治理合作，又加強了多元主體參與綜合治理的合法性，最終螺旋式增強了公、私部門合作善治的合法基礎。

（五）創新治理主體的互動模式，實現善治的和諧保障

“橫琴管家APP”移動應用平臺的構建，為多元治理主體的互動模式提供創新的路徑選擇。這一基于數字治理的管理模式，重構了傳統共治意義下的合作框架，參與城市治理的主體不再需要通過走程序、開會議、面對面解決治理中的問題，而是可以直接通過數字化移動平臺，發現問題及時反饋，推動自治自決，協助解決和共治共決的快速發展。同時，治理過程中多元主體的互動數據還能實時上傳至后臺數據中心備案，為同類事件的解決提供有效參考。此外，通過平臺進行的政企互動、政民互動，民企互動等案例，能得到實時的公開、積極的回應與有效的調解，規避了各主體之間因信息不對稱造成的誤解、沖突等難題，為和諧共治的城市善治形態再添一道保障。

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