論政府代建項目的成本管控風險及對策

■陳 穎

一、關于政府代建項目的概述

近年來，我國根據經濟發展需求，加大了對公共基礎設施的投資力度。因此，保障政府投資項目有效地實施對實現國家戰略發展計劃意義重大。然而，之前我國政府的管理模式比較單一，對于公共項目政府不僅是投資方，同時還是建設方，并且還要負責完工后的項目管理和運營，這就導致投資項目在實際運營中存在諸多問題。鑒于此，近年來我國政府在投資項目時采用了代建制管理模式。項目代建是指政府通過招標等方式選擇有實力的代建單位，對項目的投資以及工程建設進行管理，并在項目竣工后交付給業主使用，代建單位在取得承建資格后不得將代建項目轉讓其他單位。代建制的具體形式分為全過程代建和階段性代建，全過程代建是指在項目建議書批交后選擇代建單位，階段性代建是指項目初步設計完成后進行項目實施。采用代建制不僅可以對項目投資責任進行約束，還可以分離項目的建設和使用建管權力。此外，采用代建制不僅可以提高投資項目的建設管理水平，還可以提高政府投資效益，降低投資成本。

二、代建項目現存的成本管控風險

（一）成本管控難度大

首先，雖然代建單位具有獨立行使項目法人的權利，但實際上代建單位并不具備法人地位。由于相關的法律法規還不夠完善，導致代建項目相關各方的權利、職責以及義務劃分也不夠具體明確。其次，作為政府投資代建項目重要組成部分的建設征地移民安置，其征地范圍較廣，涉及到的移民人數較多，并且時間跨度也比較長。同時，國家對于該類政府投資代建項目的相關事宜進行了明確規定，并有相關的法律法規作為依據，各個地域還具有差異性。這就導致建設征地移民安置工作實際操作難度較大，從而影響代建項目工程建設的開展，增加了代建項目的成本。此外，代建制缺乏完善的規章制度，代建管理服務缺乏統一的收費標準，代建單位也就無法建立科學有效的成本控制模式，不利于代建單位進行成本控制，增加了代建單位的成本。

（二）委托代建合同缺乏統一性

當前，我國尚未制定委托代建合同的統一示范文本，現行的代建合同文本都是各省市各自起草的。這就導致具有主動地位的委托單位可以在起草合同時將項目可能存在的風險轉移給代建單位，并提出相對比較嚴格的項目成本管控條件，這對代建單位成本管控水平是個嚴峻的考驗。此外，有些業主會因需求變化而要求調整當前規劃，導致代建項目工期延誤，增加了代建單位成本。

（三）設計方案變更頻繁

部分代建項目業主急于工程施工招標，壓縮了設計單位完成設計任務的時間，導致圖紙完成比較倉促，存在不同程度的缺陷。有些代建項目在批準投資概算時對項目范圍以及內容的定義比較模糊，沒有進行準確量化，在項目實施時委托人會提出新的需求，導致代建項目施工時出現變更，增加了代建項目的管控成本。同時，由于代建項目變更，政府審計部門無法及時對代建項目進行跟蹤，不能實現全過程審計，只能依據其移交的相關資料進行審計工作，導致審計結果不夠科學。

三、政府代建項目成本管控策略

（一）優選代建單位

管理水平高、具備實力的代建單位對于代建項目的工程質量以及成本控制至關重要，高資質的代建單位可以更好的對施工過程進行管控，避免施工協調矛盾，提高代建項目施工效率。在進行代建公司選擇時應進行公開招標，選擇符合資質要求的代建單位。同時，代建單位還應具有從事類似代建項目的豐富經驗，具有規范完善的管理組織機構。此外，代建單位應使用科學的評估方法，對總承包商提出嚴格要求，優選實力強的總承包商，保證工程進度和工程質量，確保代建項目成本可控，保障代建項目可以順利完成。

（二）加強合同管理

簽訂代建合同時應對代建項目有關各方的權利義務進行明確，科學規劃合同內容，設置科學合理的代建合同條約規范代建雙方行為，并嚴格按照合同執行。另一方面，代建單位在合同簽訂前應依照相關的法律法規，對于沒有在合同條款中進行量化說明的內容，應在專用條款中加以說明，避免合同執行的效果。此外，如果合同中沒有涉及成本管控，代建單位應與內部各部門進行及時溝通，根據相關規范建立科學有效的成本管控體系。對于代建單位無法避免的管控風險，要在起草合同時將此管控風險進行轉移。同時，代建單位應與施工單位關于合同具體細節進行及時溝通，避免雙方因對合同理解不一致而產生矛盾，影響工程質量，延誤工程進度，從而導致代建項目在進行結算時不能達到審計要求。

（三）加強全過程成本管控

代建單位應對代建項目進行細化，對代建項目風險范圍進行分攤和削弱，對代建項目的目標進行明確。同時，代建項目的各方相關人員應對合同執行的實際情況進行核實，加強代建項目范圍變更控制。如果在項目實施過程中出現變更的情況，代建項目的相關人員應根據合同條款，按照代建項目變更管理流程，對代建項目范圍變更進行識別、評估，以便對其進行有效控制。此外，代建單位應與使用單位共同對代建項目功能進行合理確認，將設計要求進行明確。同時，代建單位應在項目開始實施時進行全面的成本費用分析，對代建項目可能會發生的成本費用進行明確，避免將某些成本費用遺漏。在對代建項目成本費用進行明確后，應對其進行科學合理的分類，根據相關規范以及實際情況對成本費用進行預算編制。并根據所編制的預算對各項成本費用的開支進行嚴格控制。如果出現實際支出與預算編制不符的情況，應及時追查原因，避免在之后預算執行時出現超出預算的情況。

（四）加強監管

政府部門應依照相關法律法規加強對代建項目的監督，對代建項目的實施程序要進行嚴格規定，并要求其能夠認真執行。同時，政府部門應對代建項目進度進行及時跟進，項目相關各方對代建項目各個階段的具體實施情況以及出現的問題要及時進行信息交流，盡早解決問題，建立全過程、全方面系統的管理體系。此外，政府部門應對代建項目的投資估算以及建設書進行嚴格審批，對代建項目的資金使用情況進行初步估算，對代建項目竣工后的質量進行嚴格檢查。

（五）完善制度

由于公共基礎設施種類比較多元，同時代建項目相關各方職能存在差異性，因此相關部門應制定統一的規章制度。代建規章制度應完善對代建單位的資質、能力、規模等規范的制定。同時，建立清晰的產權制度，建立健全代建制管理體系。對代建單位在市場程序中的地位進行明確，并完善市場準入機制，制定科學合理的代建取費標準。

四、結語

綜上所述，政府代建項目的成本控制涉及的因素較多，具有較高管理水平的代建單位會推動政府代建項目的順利實施，提高項目投資效益。雖然我國實施代建制的時間較短，但其不僅帶來了較高的社會效益，還節約了大量的國家財政資金，所以必須實施好代建制。當前，我國政府代建項目成本控制還存在成本管控難度大，委托代建合同缺乏統一性，設計方案變更頻繁等問題。因此，應優選代建單位，加強合同管理、加強全過程成本管控以及監管，同時完善相關制度，從而保障政府代建項目順利實施。