通向鄉村善治之路

國務院發展研究中心農村經濟研究部部長 葉興慶

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，其中一個很重要的要求，就是治理有效。在中國這樣一個國家，要實現治理體系和治理能力的現代化，我們認為對鄉村善治的重要性怎么強調都不過分。實現鄉村善治，要明白我們正在經歷什么變化、是在什么基礎上追求善治的目標。

第一個大的變化，是農民跟土地的關系。改革開放初期，土地所有權跟土地承包經營權分離，把農民從集體統一勞動、統一分配的體制中解放出來，農民獲得了自由勞動的權利?！叭龣喾种谩卑艳r民從家家包地、戶戶種田的困境中解放出來。最大的制度性成果是讓農民可以自由支配勞動時間，也為后來農民的市民化提供了制度基礎。

第二個大的變化，是農民與國家的關系。農業作為一個產業來說，原來是要收稅的，2004年以后不僅不收稅，還給農民補貼。在農村基礎設施和公共服務領域，以前是靠加重農民負擔來維持的。從十六大以后，不斷推出了新農合制度、農村義務教育“兩免一補”制度、農村低保制度，還有新農保制度等。農民與國家關系的歷史性變化，實質是把農業從工業化原始積累者的角色中解放出來，把農民從非國民待遇的歧視性地位中解放出來。

第三個大的變化，是農民跟村社的關系。取消人民公社后，農村實行“鄉政村治”的治理體制，鄉一級建立政府組織，村一級建立自治組織。這個體制在過去30多年中發揮了重要作用，在未來促進鄉村振興、建立現代化強國的進程中還會繼續發揮巨大作用。

隨著時代的發展，鄉村治理體制會面臨很多困難。必須以改革創新的思路，進一步健全鄉村治理體制機制。核心是堅持自治、法治、德治相結合。

在自治方面，最根本的是要根據時代的變化，根據發展階段的變化，厘清村級自治組織功能的變化。比較重要的一點就是推動鄉村治理重心的下移，根據村務內涵的變化來設置治理的半徑。還要注意的是，在自治體系里，除了村民委員會這樣一個法定組織以外，還有大量新型的社會組織，包括各種理事會，要充分發揮它們的作用。對新的治理主體，包括告老還鄉的干部、教師，他們是新鄉賢，要注重發揮他們在鄉村自治中的作用。另外，要深化集體產權制度改革。從長遠看，集體經濟組織承擔的很多公共產品供給職能，應該交給政府；集體經濟組織也承擔著很多村民自治的功能，應該剝離出來交給村民自治組織。通過這樣“兩個剝離”以后，集體經濟組織本身就變為一個純粹的市場主體，這是改革的方向。

在法治方面，要樹立依法治村、依法治鄉的理念。重視法治的作用，有一個前提或者是有一個基礎，就是要有良法可依。沒有良法，法治是無源之水、無本之末?，F在的《農業法》《農村土地承包法》和《土地管理法》等一系列法律都需要修改，還有新的法律空白需要填補，包括《鄉村振興促進法》《農村集體經濟組織法》等。

在德治方面，要強化道德教化作用。引導農民向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家。要建立道德激勵約束機制，引導農民自我管理、自我教育、自我服務、自我提高，實現家庭和睦、鄰里和諧、干群融洽。德治與法治、自治最大的區別，是約束力不強，但有利于降低自治和法治的成本。

“三治”各有適用范圍，必須把握好各自的邊界。從長遠看，按照依法治國的理念，適用自治的事情會逐步衰減，鄉村的村落共同體與城市的社區共同體在基本職能和運行機制上應是逐步趨同的。