國務院關于財政醫療衛生資金分配和使用情況的報告（節選）
——2018年12月24 日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上

財政部部長 劉 昆

全國人民代表大會常務委員會：

受國務院委托，我向全國人大常委會報告國家財政醫療衛生資金分配和使用情況，請予審議。

一、近年來財政醫療衛生資金投入和使用的基本情況

人民健康是民族昌盛和國家富強的重要標志。黨的十八大以來，各級財政部門按照黨中央、國務院決策部署和全國人大有關要求，堅持把醫療衛生放在重要位置，健全投入機制，加大保障力度，優化支出結構，為推動醫療衛生事業發展和深化醫藥衛生體制改革提供了有力支撐。

（一）投入機制不斷健全，保障范圍逐步明晰。

根據醫療衛生發展面臨的新形勢和各級各類醫療衛生機構特點，逐步建立健全政府主導、多渠道籌措醫療衛生經費的體制機制。對公立醫院，其運行成本主要通過服務收費和財政補助進行補償，政府主要承擔其基本建設和設備購置、重點學科發展、人才培養、離退休人員費用和政策性虧損等支出；對基層醫療衛生機構，基本醫療服務主要通過醫療保障付費和個人付費補償，基本公共衛生服務通過基本公共衛生服務經費保障機制補償，政府主要承擔其基本建設、設備購置支出，以及按照“核定任務、核定收支、績效考核補助”辦法核定的人員經費和業務經費；對專業公共衛生機構，政府承擔其基本建設、設備購置等發展建設支出，并根據人員編制、經費標準、服務任務完成及考核情況等足額安排人員經費、公用經費和業務經費。

同時，合理劃分中央與地方醫療衛生領域財政事權和支出責任，地方政府對醫療衛生事業發展改革承擔主要投入責任，中央政府按照基本公共服務均等化要求加大對困難地區的轉移支付力度。鼓勵多渠道籌集醫療衛生資金，在基本醫療衛生服務領域堅持政府主導，在非基本醫療衛生服務領域激發市場活力，充分調動社會辦醫積極性，支持社會力量提供多層次多樣化醫療服務。

（二）保障力度不斷加大，支出結構持續優化。

2013—2017年，全國財政醫療衛生（含計劃生育，下同）累計支出59502億元，年均增幅11.7%，比同期全國財政支出增幅高出2個百分點。其中，2017年全國財政醫療衛生支出14451億元，較2013年增加5156億元，增長55.5%，占全國財政支出的比重達到7.1%，較2013年提高0.5個百分點。2018年全國財政預算安排醫療衛生支出15291億元，較上年增加840億元，增幅高于全國財政支出2.5個百分點，占全國財政支出的比重達到7.3%。在總量快速增長的同時，各級財政按照醫改部署要求，供需兼顧、突出重點，持續優化支出結構。

1.加大供需雙方投入力度。

我國醫療衛生事業發展始終堅持供需兼顧，既堅持以公立醫療衛生機構為主體，不斷完善醫療衛生服務體系，又堅持中國特色的社會醫療保險模式，持續提升醫療保障水平。

對于供方，2013—2017年，財政投入由4893億元增加到7550億元，年均增長11.5%，占財政醫療衛生支出的52.2%。其中，政府按照“建設靠政府，運行靠服務”的原則，從基本建設、設備購置等六個方面對符合區域衛生規劃的公立醫院予以補助。2017年，各級財政對公立醫院的直接補助達到2378 億元，較2013 年增長83.3%。

對于需方，政府連年加大對醫療保障的支持力度，在較短時間內編織了全世界最大的醫療保障網，包括城鄉居民基本醫療保險和職工基本醫療保險在內的基本醫療保險覆蓋人群超過13億人，參保率達到95%以上。2013—2017年，各級財政對城鄉居民醫療保險補助由3282億元增加到4919億元，年均增長10.6%。此外，中央財政2013—2017年累計安排城鄉醫療救助補助資金725億元，對符合條件的困難居民給予參保資助和醫療費用救助，有效緩解了因病致貧、因病返貧問題。

2.促進基本醫療衛生服務均等化。

2013—2017年，中央財政對中西部地區醫療衛生轉移支付資金由1961億元增加到3095億元，年均增長12.1%，且呈現持續增長趨勢，中西部地區人均財政衛生經費不斷提高。2017年，中央財政對地方醫療衛生轉移支付中，86.3%的資金投向中西部地區，有力地促進了基本醫療衛生服務均等化。

3.引導財政資金和資源下沉基層。

按照“強基層”的要求，努力引導資金和資源下沉基層。2013—2017年，各級財政對城市社區衛生服務中心、鄉鎮衛生院等基層醫療衛生機構的直接補助由1059億元增加到1808億元，年均增長14.3%，占基層醫療衛生機構總收入的44.2%。在2017年各級財政對供方的直接投入中，投向縣鄉兩級醫療衛生機構的資金占67.5%。同時，中央財政每年專門安排資金支持“全科專業住院醫師規范化培訓”、“農村訂單定向免費培養醫學生”等基層衛生健康人才培養項目，引導優秀人才和優質資源下沉，著力提升基層醫療衛生服務水平。

4.支持疾病預防和健康促進工作。

2013—2017 年，中央財政公共衛生服務補助資金從408.5億元增加到587.2億元，累計補助2496億元，支持將基本公共衛生服務人均財政補助標準由30 元提高至50 元，免費向城鄉居民提供的基本公共衛生服務項目由11 類增加至14類，支持開展針對艾滋病、結核病等重大傳染性疾病的防控工作。2017年，各級財政投向疾病預防、健康促進等方面的資金達1886億元，是2013年的1.6 倍。

與此同時，各級財政持續壓減醫療衛生領域行政支出。隨著近年來通過壓減“三公”經費、提升行政效率，衛生健康行政支出占比持續下降，使更多的財政資金用于醫療衛生機構和醫療保障體系的建設發展。

（三）投入成效不斷顯現，健康水平穩步提升。

1.醫療衛生機構服務能力不斷提升。

各類醫療衛生機構全面發展，服務能力不斷提升。截至2017年底，全國醫療衛生機構總數達到98.7萬個，比2013年增加1.2萬個，其中醫院總數達到3.1萬個，比2013年增加約6000個；全國醫療衛生機構床位794 萬張，比2013 年增加175.8萬張。2013—2017年，我國每千人口醫療衛生機構床位數由4.6 張增加到5.7 張，每千人口執業（助理）醫師由2 人增加到2.4人，每千人口注冊護士由2人增加到2.7 人。

2.個人衛生費用支出占比不斷下降。

財政投入推動醫改不斷深化，群眾就醫需求持續釋放，健康獲得感不斷增強。2017年，全國醫療衛生機構總診療人次達81.8億人次，比2013年增加8.7億人次；全國醫療衛生機構入院人數24436萬人，比2013年增加5221萬人；個人衛生支出占衛生總費用比重下降到28.8%，較2013年的33.9%下降5.1個百分點，為近20年來最低水平。尤其是2017年全面取消已實施60 余年的藥品加成制度，醫藥費用過快增長的勢頭得到初步遏制，2017 年全國公立醫院醫療費用增長率為9.1%，將增長幅度控制在10%以下。

3.公共衛生服務水平更加均衡。

全國基本實現了每縣建好1—2 所縣級公立醫院（含中醫院）以及鄉鄉有衛生院、村村有衛生室，超過84%的城鄉居民15 分鐘就能夠到達醫療機構，醫療衛生服務可及性明顯提高。面向全體城鄉居民免費提供統一的基本公共衛生服務項目，公共衛生服務均等化程度進一步提升。94.7%的城市和93.8%的縣（市、區）開展分級診療試點，家庭醫生簽約覆蓋率達到42.5%，重點人群簽約覆蓋率達到70.4%，城鄉居民逐步享受到一體化、連續性的基本醫療衛生服務。

4.人民健康水平穩步提高。

我國人均預期壽命由2010 年的74.8 歲提高到2017 年的76.7歲。2013—2017年，嬰兒死亡率由9.5‰下降到6.8‰，5 歲以下兒童死亡率由12‰下降到9.1‰，孕產婦死亡率由23.2／10萬人下降到19.6／10萬人，提前實現了聯合國千年發展目標。通過實施國家免疫規劃等重大公共衛生服務項目，將可預防傳染病發病率降至歷史最低水平，有力地提高了人民群眾的健康水平。

二、加強財政醫療衛生資金管理的主要措施和存在的問題

按照黨中央、國務院決策部署，近年來，財政部會同國家衛生健康委等相關部門，認真落實預算法等法律法規，堅持依法理財、科學理財、民主理財，積極采取措施加強財政醫療衛生資金管理，增強資金績效，嚴肅財經紀律，著力提高資金分配使用的科學性、規范性和有效性。

（一）規范事權劃分。

按照黨中央、國務院決策部署，針對當前醫療衛生領域財政事權和支出責任劃分不夠完整、不夠明確和不夠科學等問題，研究制定《醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，經黨中央、國務院同意，以國務院辦公廳名義印發（國辦發〔2018〕67號），從2019年1月1日起實施。進一步明確了各級政府在醫療衛生領域的財政事權和支出責任，適度加強中央權責，明確將全國性或跨區域的重大傳染病防控等重大公共衛生服務上劃為中央財政事權，由中央財政承擔支出責任，初步構建了中央領導、權責清晰、依法規范、運轉高效的醫療衛生領域財政事權和支出責任劃分模式。

（二）完善制度建設。

完善行業會計制度，研究制定醫院和基層醫療衛生機構執行《政府會計制度》的補充規定和銜接規定，為進一步規范各級各類醫療衛生機構會計行為明確制度依據。制定專項資金管理辦法，財政部會同國家衛生健康委等部門按照一個專項對應一個資金管理辦法的原則，制定了公共衛生服務、醫療服務能力提升等多個項目的資金管理辦法，堅持用制度管錢管事管人，扎緊制度籠子，對資金分配、下達、使用等各個環節予以規范。建立內部控制體系，督促各級各類醫療衛生機構加強內部控制，將經濟活動管控關口前移，從制度上堵塞風險漏洞。

（三）嚴格預算管理。

加強財務預算管理，財政部研究出臺《關于加強公立醫院財務和預算管理的指導意見》，推行全面預算管理，強化醫院成本核算，促進規范公立醫院收支運行，著力提高公共醫療資源的利用效率。狠抓預算執行進度，中央財政按照當年醫療衛生轉移支付預算執行數的70%以上向各地提前下達下一年度轉移支付資金，增強地方預算編制的完整性。同時，采取緊盯重點項目、約談通報、預算安排與支出進度掛鉤等措施，督促地方和部門加快預算執行。各地也按照有關要求，改進醫療衛生支出預算編制工作，狠抓預算執行，取得了明顯效果。

（四）推進項目整合。

針對醫療衛生領域項目過多、管理分散、資金不能統籌使用等問題，財政部按照完善轉移支付制度管理要求，對醫療衛生領域轉移支付項目進行清理、整合和歸并，逐步增加因素法分配比重，擴大地方政府資金分配使用和項目實施管理的自主權。中央財政補助資金由財政部會同國家衛生健康委等部門參考補助任務、補助標準、績效考評結果等因素分配，由各地按政策規定并結合當地實際情況統籌安排，提高財政資金使用效益。

（五）強化績效管理。

擴大績效目標管理范圍，從2016年起對國家衛生健康委部門預算所有項目編報績效目標，率先實現項目績效目標管理全覆蓋。開展重點項目績效評價，連續8年對基本公共衛生服務項目開展績效評價，連續3年對公立醫院綜合改革情況開展績效評價。強化績效評價結果應用，將績效考核結果作為分配補助資金的重要因素，建立補助資金分配與績效評價結果掛鉤機制。國家衛生健康委“公共衛生專項任務經費”項目績效評價報告自2015年起報送全國人大常委會參閱。

（六）狠抓監督檢查。

自覺接受人大監督，全面加強審計監督，財政部將財政醫療衛生經費使用管理納入督導檢查范圍。加強財政監督和審核，定期委托財政部駐各地專員辦、財政部預算評審中心，對全科醫生特設崗位計劃試點、基本藥物制度、城鄉居民醫保等轉移支付資金進行核查，及時發現問題并有針對性地整改，較好地發揮了監督檢查的作用。積極推進預決算公開，將財政醫療衛生資金管理辦法和中央財政補助資金分配結果按規定及時向社會公開，主動接受社會監督，力爭讓每一分財政資金都在陽光下運行。

總的來看，當前我國醫療衛生資金投入使用呈現出機制逐步健全、總量持續增長、結構日趨優化、效益不斷提高的良好態勢，但也面臨一些問題和挑戰，需要在下一步工作中著力加以解決。一是改革措施仍需加強。醫改政策整體協調性有待進一步增強，醫療、醫保、醫藥改革還需進一步聯動，藥品、耗材價格虛高問題仍較突出，人事薪酬改革相對滯后，醫務人員技術勞務價值還沒有得到充分體現，一些地區推進醫保支付方式改革進展不及預期。二是可持續性壓力加大。醫療費用快速增長給醫?；鹌椒€運行帶來較大壓力，2017 年職工醫保統籌基金和城鄉居民醫?；鸱謩e有一些統籌地區出現當期赤字，個別統籌地區甚至出現歷年累計赤字。三是費用結構有待優化。衛生總費用花在大醫院相對較多，流向基層醫療衛生機構相對較少；各地人均衛生總費用差異較大，區域間醫療衛生服務水平仍欠均衡；公立醫院醫療收入中，體現醫務人員勞務價值的診察、治療、手術、護理等收入占比較低。四是績效管理亟待加強。部分資金使用單位績效管理理念尚未牢固樹立，管理制度不夠完善，重立項、輕績效的問題仍然存在。體現醫療衛生行業特點的績效指標體系尚不健全，績效指標設置的針對性、科學性及其評價結果的有效性有待提高。