常設的非常設機構：一種政府治理的實質主體

冉章文

【摘 要】隨著運動式治理盛行而產生的非常設議事協調機構，以其權威的決策、及時的指導、密集的資源，在橫向上實現了最大程度的政治動員，加強了對社會重要事項、復雜問題的有效治理。囿于官僚機構的特性，本應階段存在的非常設機構普遍難以撤銷，并不同程度地自我擴張，對體制內行政主體的合法職權形成挑戰，影響政府的治理體系和治理能力現代化。

【關鍵詞】政府治理;非常設機構;自我擴張

2019年，一則 “徐州市常務副市長王劍鋒職務調整中被任命46個組長、主任等職務”的消息受到社會熱議。無獨有偶，根據《中國青年報》報道：湖南石門縣某鄉2012年一次性成立了38個工作領導小組;某省副省長要求辭掉200多個“組長”兼職。這些事例說明，非常設機構在我國政府治理中大行其道，成為普遍現象。政府面對專門任務時，若不成立某領導小組、工作專班、議事協調平臺，就難以統一認識、凝聚資源、落實責任。非常設機構常設化，各種領導小組在各級政府扎堆，已無法作為一個人事任命的社會話題一笑而過，而應將其作為政府在社會治理中的一種獨特機制，加以關注和研究。

一、非常設機構的基本概念

新制度主義認為，“政治生活中的組織因素才是至關重要的”。[1]從組織的角度說，非常設機構是一種臨時的組織形式。

本文所稱非常設機構，是沿用《國務院關于非常設機構設置問題的通知》（國發〔1988〕56號）文件中定義，指黨政機關為彌補常設機構職能不足、協調某項特定任務、推進各種重要政策，在常設機構之外設置的跨部門或跨地區的綜合性議事協調機構。機構形態包含了領導小組、協調小組、工作小組、委員會、指揮部等，一般呈現為“X領導小組+X辦公室”的形式。

學者從多維度提出非常設機構的分類：如吳曉林根據存續時間分為“常設性長期性小組”和“臨時性短期性小組”，根據協調跨度分為“黨內”和“黨政”兩類，根據設置源流分為“上下同構型”、“權責自屬型”。[2]愛麗絲·米勒通過對我國黨中央層面研究后，提出可依據“負責人的政治地位、隸屬關系、處理永久性任務或一項具體的臨時任務”三個標準分類。[3]

但無論怎樣區分，國內這些非常設機構，同樣具有“統一領導、高位推動、專事專班、黨政聯合、權力集中”的典型特征。

二、非常設機構的出現

1958年6月10日，《中共中央關于成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》正式發布，明確指出：“大政方針在政治局，具體部署在書記處?！盵4]肩負“以黨帥政”任務的領導小組走進中國的政治過程。成立跨部門領導小組來實施重大任務，從此成為我國治國理政中的一種普遍方法。如1985年成立防總，1990年成立糾風辦，1991年成立的編制委員會、綜治委、“雙擁”領導小組，2000年成立西部開發領導小組。

非常設機構以臨時組織身份成為政府治理的常態主體，成為一種合法合理合情的體制機制，具有其獨特功利邏輯。

1、政策驅動，上下同構

我國上下級黨政組織在機構、職責設定上，呈現“上下對口，左右對齊”的形態。如1962年中央指示“各中央局，各省、市、自治區黨委可以如同中央一樣在黨委統一領導下成立財經小組，加強財經工作和調整工作的領導”。下級機關或被上級明文要求，或主動對口成立相應機構，為非常設機構層級數量的增長提供制度依據。

2、功能驅動，有益作用

當前我國仍處于改革轉型過程中，機構改革尚不完善，政府條塊分割的體制，造就了“幾頂大蓋帽管一頂破草帽”、管理環節多、職能交叉重疊多的局面。單一部門面對復雜事務的局限性，需要一個系統機構來協調行動，為非常設機構提供了類別數量上的倫理支撐。

3、環境驅動，易增難減

當前，社會治理面臨很大的風險與挑戰，面對于行政環境日新月異，政府內部治理體制往往更加固化。為了靈活應對外界環境的變化，正式機構的設置相對審慎而滯后，如先成立“全面深化改革領導小組”，再轉為委員會。非常設機構作為解決新問題的應急處置手段，為非常設機構的長期存在提供客觀依據。

三、非常設機構的運作與發展

斯科特在《組織理論》中對組織發展的主流范式進行了梳理，根據理性系統理論視角，理性的正式結構被認為是協調和控制運作活動的最有效方式。但面對日趨復雜分化的社會關系網絡和更多的跨邊界協作需求，正式結構組織往往帶來儀制與效率之間的尖銳沖突?！捌刂贫纫巹t的組織，就會通過正式結構與實際運作活動分離的策略，來保護體制免受技術活動的不確定性的沖擊”。非常設機構的運作和發展正體現這種動態適應過程。

1、政治調試上高位推動

學者認為“領導小組負責確定政權在黨和政府中的組織方式?！痹趪鴥戎卫砩鷳B下，通過紅頭文件任命的組長/總指揮/主任所獲得的授權，超越其一般意義上的黨內分工和行政分管職責，可以充分運用領導權威，強化政治動員和規則調適，實現權力高度集中、指令精準下達和監督及時兌現。

對于小組成員單位的負責同志，直接面對領導重視的反應效率，遠高于面對于群眾或兄弟單位。工作不推不動，領導一抓就靈，非常設機構通過領導集權，統一了政策出口，樹立了自身的權威性。

2、行政協調上條塊結合

大國治理是我國治理的現實基礎，“運動式治理模式是國家治理資源貧弱條件下的理性選擇”?！皸l塊分割”下，處于不同位置的政府部門擁有的資源及事權不均衡，需要反復發起各種專項治理活動，借力打會戰。

但在科層組織中，組織整體目標必須面對碎片化的部門利益，各部門對同一專項治理活動貫徹力度不同。因此需要設立辦事協調平臺，構建一種新組織績效關系，打破原科層結構。非常設機構往往橫跨多個部門、區域，具有強大的資源動員能力、權力基礎、政策空間，實用性高。

3、事務操作上自立自強

非常設機構具有清晰的運行機制，以保障發揮功能：一般事務以領導小組辦公室或辦事機構名義下發;重要事務由領導小組辦公會研究，形成紀要下發;特別重大的形成一致意見后，報更高層面討論決定。這類機構的人員、職權建立在對正式機構的定向選擇之上，一經成立即可對跨部門綜合事務發揮強有力的作用。

根據官僚行為增長論，官僚機構的目標是機構規模的最大化。為了應對“任務重要性緩解——邊緣化——任務結束——機構終結”的可能結局，非常設機構往往勇于擔當，不斷樹立更新更高的任務目標，以圖長期生存;或是不斷充實自身的行政資源和運轉體系，由虛轉實成為正式部門。

四、非常設機構常設化的風險

議事協調機構的出現，化解了科層治理和運動式治理的困境，但由于對這種“一貼靈”模式的路徑依賴，導致非常設機構常規化的現象，侵蝕了常設機構的法定職能，并可能帶來風險隱患：

一是降低公共管理的投入產出比。從以往大事靠小組，到現在凡事立小組，并且只見成立不見撤消，導致機構不斷膨脹，造成行政資源的浪費和行政效率的衰減。二是損害黨和政府威信。部分非常設機構職能虛化，一紙授命之后再無聲音，還有一部分職能弱化卻風采依舊，簡報、例會從不落下，分散了領導干部精力，影響黨政機關的嚴肅性。三是不利于推進政府治理能力現代化。非常設機構作為一種超常形式，它們的存在會助長“惟上負責”的權力支配體系，影響政府建立權責清晰的運行機制。

近年來，非常設機構作為政府治理的實質主體，已滲透到社會經濟生活的方方面面，似乎只有通過成立專門小組才能獲得更多的行政資源，推動政策落實，有效開展攻堅。但這種“萬金油”式的管理方式，在簡單易用的同時，仍需警惕其副作用。

【參考文獻】

[1] [美]詹姆斯·G.馬奇，[挪]約翰·P.奧爾森.重新發現制度：政治的組織基礎[M].張偉譯.北京：生活·讀書·新知三聯書店，2011：1.

[2] 吳曉林.“小組政治”研究：內涵、功能與研究展望[J].求實，2009（03）：64-69.

[3] Alice Miller， The CCP Central Committees Leading Small Groups. The China Leadership Monitor， Fall 2008.